陽光、沙灘、海水、歡笑。來自四面八方的游客在三亞西島游泳、潛水、垂釣或者發(fā)呆，盡情享受著這里獨(dú)特的海島資源帶給他們的愉悅與閑適。

　　走出景區(qū)，是另一番景象。穿過珊瑚礁石壘成的漁村，路過停泊著幾艘小漁船的漁港，一直走到西島最南邊的牛頭嶺，面朝著更深更遠(yuǎn)的大海，只有輕柔的海浪拍擊聲和風(fēng)的呼嘯，被三亞灣從北面環(huán)抱的這個島嶼似乎仍停留在未開發(fā)前的狀態(tài)。

　　幾年前，西島并不呈現(xiàn)這樣的和諧。有關(guān)人士將西島現(xiàn)在較為有序的現(xiàn)狀部分歸功于三亞市是我省唯一的全國第二批海島管理試點(diǎn)地區(qū)，通過嘗試一些新的制度和做法部分協(xié)調(diào)了開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。

　　其實(shí)，這只是我國在海島保護(hù)立法的漫長探索中的一個節(jié)點(diǎn)。

　　今天，探索即將達(dá)至一個新起點(diǎn)。在剛剛結(jié)束的十一屆全國人大常委會第九次會議上，《海島保護(hù)法(草案)》首次提請審議。經(jīng)過中央和地方長期不懈地雙重努力，海島的保護(hù)和開發(fā)終于有望由一部國家級大法予以規(guī)范。

　　存在與消亡：51個島嶼何處去？

　　促成《海島保護(hù)法(草案)》編修完成，提請審議的一個重要因素在于海島的隨意性開發(fā)利用活動越來越頻繁，導(dǎo)致海島生態(tài)惡化，特別是無居民海島的數(shù)量在不斷減少。據(jù)媒體報(bào)道，與上世紀(jì)90年代相比，遼寧省海島消失48個，河北省海島消失60個，福建省海島消失83個，而海南省海島消失51個。

　　海南島嶼總數(shù)不過200多個，51個島嶼消失是一個不小的數(shù)字。記者就此向我省有關(guān)部門求證，省海洋與漁業(yè)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我省尚沒有相關(guān)的調(diào)查結(jié)果。我國上世紀(jì)90年代第一次全國海島綜合資源調(diào)查顯示，海南省所轄海島總數(shù)(包括西南中沙群島)為280個，其中大于500平方米的有235個，大于0.1 平方公里的較大海島有56個，其中絕大多數(shù)都屬于無正式居民居住的島嶼。

　　省海洋與漁業(yè)廳海洋環(huán)境保護(hù)處處長陳剛表示，海島消失有多種原因。沙洲類島嶼沒有固定的巖石，比較容易因?yàn)轱L(fēng)浪等自然因素而消失;有的海島因?yàn)樘詈�、海堤、橋梁等工程變成半島、連島或陸地，失去海島的性質(zhì);最嚴(yán)重的則是因?yàn)闊o序的開發(fā)造成人為破壞，如開山炸石、破壞周邊環(huán)境等造成海島消失。此外，也不排除統(tǒng)計(jì)上的因素，我國到目前為止共進(jìn)行過兩次較為全面詳細(xì)的海島調(diào)查，一次在上世紀(jì)90年代，另一次于近期開始，相關(guān)結(jié)果尚未完成分析統(tǒng)計(jì)公布。尤其西沙、南沙和中沙是遠(yuǎn)海離岸島，調(diào)查較為困難。因此，海南到底消失了多少島嶼目前還無法肯定。

　　陸地與海域：雙重價值再認(rèn)識

　　“海南要特別注意防范因?yàn)橛慰驮黾�，生活垃圾和污水處理不好對海島資源造成的污染和破壞。”海南師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院院長畢華教授說，我省的海島資源非常獨(dú)特，具有很大的旅游開發(fā)潛力，但又非常脆弱，一旦破壞恢復(fù)非常困難。

　　珊瑚礁就是生活污染的最大受害者之一。珊瑚礁是島嶼生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，對于環(huán)境有很高的要求，要在清潔且溫度適宜的海水中才能生存。失去了珊瑚礁的保護(hù)，不但島嶼整體環(huán)境會惡化，海島的存亡也會受到威脅。

　　畢華表示，對珊瑚礁的保護(hù)符合《海島保護(hù)法(草案)》中一個非常重要的思想，就是把海島和海島周邊的環(huán)境看做一個整體來保護(hù)，這里面既包括陸地，也包括海岸帶、珊瑚礁、紅樹林以及海域等等。陸地周邊的環(huán)境對于海島同樣有重要的意義，共同組成一個不可分割的整體。

　　“原來不是這樣看待海島的。”省海洋與漁業(yè)廳海域與海島管理處副處長符文海說，過去的海島管理方式從利用的角度將海島分為陸地和海域兩塊，陸地就按國土管理，海域就按海洋管理，相應(yīng)的管理體制也是一種部門條塊分割的管理。

　　這種管理方式實(shí)際上是從海島服務(wù)于工業(yè)和農(nóng)業(yè)開發(fā)的價值出發(fā)，沒有考慮到旅游服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)的需求，這也是我國沿海地區(qū)填海圍墾工程愈演愈烈的原因之一。當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了現(xiàn)在這個階段，特別是對于“生態(tài)省”海南，這樣的海島思維顯然不合適。

　　《海島保護(hù)法(草案)》提供了一種認(rèn)識海島價值的新思維�！皬倪@個角度看，海南的海島整體資源非常豐富，開發(fā)價值非常高;同時，適合開發(fā)的島嶼數(shù)量又非常少，屬于稀缺資源�！标悇傉f。

　　上世紀(jì)90年代的海島調(diào)查顯示，我省海島的生態(tài)環(huán)境獨(dú)特，平坦的沙灘、海灣、珊瑚礁灘、奇特的海蝕地貌多有分布，海水清澈，構(gòu)成優(yōu)美的自然景觀。許多海島上有良好的自然植被，鳥類、爬行動物、小型哺乳動物等棲息其間。其中大洲島、西瑁島、東瑁島、野豬島、東島等海島已被劃為海洋自然保護(hù)區(qū)。海島周邊海域是出產(chǎn)豐富的漁場。在南海諸島和海南島周邊的一些海島的淺海區(qū)域，分布著大片的珊瑚礁及其相關(guān)的生物群落，構(gòu)成了特殊的海洋高生產(chǎn)力區(qū)域和美麗的水下景觀。適合開發(fā)的島嶼數(shù)量很少，但是能夠開發(fā)的，開發(fā)價值都很高。

　　目前，海南的海島保護(hù)與利用尚處于起步階段。絕大多數(shù)離岸海島尚未正式開發(fā)�！耙虼�，海南應(yīng)該更加重視海島的開發(fā)利用和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)有度、有序、有償?shù)母咚�平開發(fā)。”陳剛說。

　　中央與地方：走過漫長立法路

　　2004年底，還在海域管理處任職的陳剛接待了全國人大調(diào)研組，對海南部分島嶼的保護(hù)與利用狀況進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研的目的就是為了起草《海島保護(hù)法》。在此之前的2003年11月，全國人大組成了海島保護(hù)法起草領(lǐng)導(dǎo)小組。從那時到今天草案提交一審，已經(jīng)過去了將近6年，起草的過程是一條漫長的探索之路。

　　與北京人民大會堂里熱烈的討論相唱和的，還有沿海各地同樣熱烈的聲調(diào)，海南也是其中之一。

　　陳剛還記得，最早接觸海島工作是在建省之初，當(dāng)時國家啟動了第一次海島綜合資源調(diào)查項(xiàng)目，調(diào)查工作在1994年完成，2003年調(diào)查成果出版。這是我國到目前為止完成的唯一一次海島全面調(diào)查，其成果仍在為今天的海島保護(hù)工作提供支持。

　　2003年，國家海洋局、民政部和總參謀部聯(lián)合發(fā)布《無居民海島保護(hù)和利用管理規(guī)定》不久，海南也開始起草自己的地方性海島保護(hù)法規(guī)，《海南省海島保護(hù)與利用管理辦法》在次年起草完成，并提交為2005年地方性法規(guī)立法項(xiàng)目。

　　因?yàn)閷�海島屬性的認(rèn)識存在分歧，這部地方法規(guī)在當(dāng)時并沒有得到通過。但是，海南推動海島保護(hù)立法的努力仍在繼續(xù)。就在今年初的全國兩會上，海南代表團(tuán)再次提案，建議盡快立法，加大對海島的保護(hù)。

　　“如果草案順利獲得通過，對我省的海島保護(hù)立法也是極大的推動。”符文海說，現(xiàn)在對《海島保護(hù)法(草案)》的審議只是一審，還要經(jīng)過二審、三審，由全國人大常委會表決才能通過實(shí)施。國家法出臺后，海南要根據(jù)國家法制定相應(yīng)的《實(shí)施辦法》，還可以根據(jù)海南的特點(diǎn)出臺一些條例，進(jìn)一步細(xì)化法律規(guī)定，彌補(bǔ)海南沒有海島保護(hù)地方法規(guī)的遺憾。

　　保護(hù)與開發(fā)：兩個不變的主題

　　今天的三亞已經(jīng)是聞名全國的潛水天堂。在蜈支洲、西瑁洲等島嶼周邊蔚藍(lán)的海水下，每天都有成批的潛水者在海底漫步，觀賞美麗的珊瑚礁和礁石中豐富的海洋生境。

　　而開發(fā)與保護(hù)的問題，總是相對相伴著出現(xiàn)，成為海島管理中兩個一直不變的主題。如何協(xié)調(diào)好這兩個主題，是所有海島管理工作的命題，也是海島保護(hù)立法的主要目的。“此次立法，對海島環(huán)境資源的保護(hù)是最主要的。保護(hù)是為了更好的開發(fā)，開發(fā)又必須在保護(hù)的前提下進(jìn)行。”陳剛說。

　　他表示，三亞潛水業(yè)的發(fā)展，得益于對海島周邊珊瑚礁的保護(hù)。在西島上，三亞珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)設(shè)立了常駐的保護(hù)站，對任何破壞珊瑚礁的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控。

　　值得一提的是，2002年，三亞市被列入全國第二批海島管理試點(diǎn)地區(qū)，也是全省唯一的試點(diǎn)。其后施行的一些海島管理制度，包括編制海洋和海島的利用和保護(hù)規(guī)劃、對海島開發(fā)進(jìn)行審批、屬地對海島進(jìn)行有效監(jiān)控等，在《海島保護(hù)法(草案)》中也都被提及。

　　參考試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，《海島保護(hù)法(草案)》在海島資源環(huán)境保護(hù)的范圍和性質(zhì)上都有了很大的擴(kuò)充，從島陸擴(kuò)展到整個海島環(huán)境及各種資源，從有居民的海島擴(kuò)展到無居民海島，保護(hù)的目標(biāo)更加充實(shí)和明確。

　　符文海表示，草案體現(xiàn)出了一些重要的原則，將對海南的海島管理產(chǎn)生比較大的影響。一是草案要求對海島的利用和保護(hù)必須編制規(guī)劃，按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)利用活動，把開發(fā)利用海島的活動納入了保護(hù)的框架;二是將海島的開發(fā)利用，特別是無居民海島的開發(fā)利用通過審批許可等方式納入到管理體制中。草案同時規(guī)定，無居民海島所有權(quán)屬于國家，防止隨意侵占和開發(fā)無居民海島的行為。

　　“加大對海島的保護(hù)，最終有利于海島資源的可持續(xù)利用。對于海南這樣一個全部由島嶼組成的省份重要意義不言而喻，必將是大大有益的�！碑吶A說。