摘要：遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃是美國國家公園管理局要求每一個國家遺產(chǎn)區(qū)域在獲得提名的三年內(nèi)所必須完成的一項重要工作。規(guī)劃以講述國家遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)的故事，鼓勵各類資源的長期保護與改善、主題解說、項目融資與開發(fā)為目的，對國家遺產(chǎn)區(qū)域保護與發(fā)展所應(yīng)遵循的行動計劃、政策法規(guī)、目標(biāo)、原則與戰(zhàn)略等進行全面闡釋。本文結(jié)合具體案例對從“可行性研究”到“管理規(guī)劃”的整個編制體系的步驟及內(nèi)容等進行了詳細(xì)介紹，并探討其對中國跨區(qū)域型線性文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃編制工作的借鑒意義。

　　Abstract: National Heritage Area Management plan is a basic work required by the National Park Service to all proposed national heritage areas. The management plan describes comprehensive policies, strategies, and recommendations for telling the story of the region’s heritage and encouraging long term resource protection, enhancement, interpretation, funding, management and development of the National Heritage Area. The paper introduce the steps and contents of the management plan system, and discuss the use for reference to Chinese linear cultural heritage conservation.

　　關(guān)鍵詞：遺產(chǎn)區(qū)域；管理規(guī)劃；遺產(chǎn)保護；景觀規(guī)劃；美國

　　Keywords: National Heritage Area; Management Plan; Heritage Conservation; Landscape Planning; USA.

　　本文受國家文物局京杭大運河遺產(chǎn)廊道研究基金項目(20030100)資助

　　作者：奚雪松，北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院博士研究生。

　　俞孔堅，北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院院長，教授，博導(dǎo)

　　李海龍，北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院博士研究生

　　1 引言

　　美國國家遺產(chǎn)區(qū)域（national heritage area）是美國針對本國大尺度文化景觀保護的一種較新的方法。該方法強調(diào)對地區(qū)歷史文化價值的綜合認(rèn)識，并利用遺產(chǎn)復(fù)興經(jīng)濟，同時解決本國所面臨的景觀趨同、社區(qū)認(rèn)同感消失、經(jīng)濟衰退等問題（朱強, 李偉, 2007）。按美國國家公園管理局（NPS）的定義，國家遺產(chǎn)區(qū)域是一個由國家議會所指定的，具有多樣的自然、文化、歷史及風(fēng)景資源，反映出自然地理條件下人類行為特征的一個整體的、可以代表國家某種獨具特色景觀特征的區(qū)域。其中現(xiàn)存豐富的物質(zhì)實體以及蘊涵多樣的傳統(tǒng)文化使之成為一個國家經(jīng)歷的杰出代表。人類通過傳統(tǒng)的作用方式對區(qū)域的不斷利用更增加了其成為遺產(chǎn)區(qū)域的重要意義（NPS, 2003）。從1984年美國建立了第一個國家遺產(chǎn)區(qū)域——伊利諾伊州和密歇根州運河國家遺產(chǎn)廊道開始，到目前為止，美國共有37個國家遺產(chǎn)區(qū)域（NPS, 2007），其中包括8條遺產(chǎn)廊道（Heritage Corridor），24個遺產(chǎn)區(qū)域（Heritage Area），2個遺產(chǎn)合作伙伴（Heritage Partnership），1個國家歷史區(qū)域（National Historic District）、1個工業(yè)遺產(chǎn)線路（Industrial Heritage Route），1條河流廊道（River Corridor）。遺產(chǎn)區(qū)域已經(jīng)發(fā)展成為美國文化遺產(chǎn)保護體系的重要組成部分。

　　自從1989年第一個遺產(chǎn)區(qū)域管理規(guī)劃——黑石河谷國家遺產(chǎn)廊道文化遺產(chǎn)與土地管理規(guī)劃編制以來，美國國家公園管理局（NPS）要求每一個國家遺產(chǎn)區(qū)域都必須在獲得提名的三年內(nèi)完成管理規(guī)劃的編制工作。而該項工作也逐步形成了一個完善的從“可行性研究”到“管理規(guī)劃”的編制體系。本文結(jié)合具體案例詳細(xì)論述了整個編制體系的步驟、內(nèi)容及方法等，并探討其對中國跨區(qū)域型線性文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃編制工作的借鑒意義。

　　2 可行性研究

　　國家公園管理局要求每個想要獲得遺產(chǎn)區(qū)域提名的地區(qū)首先應(yīng)有一份完整的可行性研究，以對區(qū)域的資源狀況、對國家的重要性、領(lǐng)導(dǎo)階層的水平、獲得的支持以及獲得國家遺產(chǎn)區(qū)域后對本地發(fā)展獲益的能力等做出分析與評價�？尚行匝芯靠梢杂僧�(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)利益團體、議會授權(quán)的獨立團體或是美國國家公園管理局承擔(dān)（NPS,2003）。

　　2.1 各步驟主要內(nèi)容

　　2.1.1 定義研究的區(qū)域

　　進行研究的區(qū)域通常由議會授權(quán)所指定。但在具體案例中，由議會授權(quán)所指定的區(qū)域只有一個大體的范圍。因此，由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)利益團體所發(fā)起的可行性研究往往需要對研究區(qū)域進行更加詳盡的考察，首先根據(jù)區(qū)域的自然、文化與行政邊界決定一個發(fā)展的適宜區(qū)域，這個區(qū)域應(yīng)當(dāng)包含所有能夠反映出其歷史演變特征及潛在主題的重要資源。

　　2.1.2 確立公眾參與的具體策略

　　公眾參與策略的目標(biāo)在于促進公眾對本項研究各具體內(nèi)容的理解；對相關(guān)政府部門、組織及個人的力量加以整合；對遺產(chǎn)區(qū)域提名的公眾支持度、本地的發(fā)展能力以及本地對遺產(chǎn)區(qū)域資源保護與項目發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)等做出評價。

　　策略包括：確定遺產(chǎn)區(qū)域的管理實體、領(lǐng)導(dǎo)者與參與者；開展小型研討會（workshop）與專家會議；以各種形式（如新聞稿、宣傳冊、通訊等）印發(fā)宣傳材料；開設(shè)相關(guān)網(wǎng)站等。其中開展小型研討會與專家會議是一種極為有效的方式，公眾可以通過這樣的方式直接參與到判別遺產(chǎn)區(qū)域的資源，確定遺產(chǎn)區(qū)域的邊界、主題以及提出區(qū)域未來的發(fā)展意見等具體工作中。

　　2.1.3 確定區(qū)域?qū)�國家遺產(chǎn)的獨特貢獻與發(fā)展的潛在主題

　　主題是一個組織解說系統(tǒng)的框架，圍繞之將自然、文化資源串接在一起。同時主題也是一個加深公眾對區(qū)域以及與主題相關(guān)資源重要性理解的橋梁。遺產(chǎn)區(qū)域的主題來自于區(qū)域?qū)�國家遺產(chǎn)獨特貢獻的分析，通過它將零散的單個資源整合成為一個整體的線索。一個理想的國家遺產(chǎn)區(qū)域主題應(yīng)當(dāng)能夠使居民與游客全面地理解區(qū)域?qū)�國家遺產(chǎn)的獨特貢獻，各個組成要素應(yīng)由自然與文化資源、重大事件、具體場所、人物、信仰、社會習(xí)俗與傳統(tǒng)等組成。

　　首先應(yīng)明確區(qū)域?qū)�國家遺產(chǎn)的獨特貢獻。區(qū)域內(nèi)是否擁有如國家公園、國家游道或是天然風(fēng)景河道等國家公園系統(tǒng)單元（National Park System unit），國家歷史地標(biāo)（National Historic Landmark），國家自然地標(biāo)（National Natural Landmark）等都是體現(xiàn)區(qū)域?qū)�國家遺產(chǎn)獨特貢獻的重要標(biāo)志。工作重點在于識別與這些獨特貢獻相關(guān)的自然與文化資源，并形成一個得到公眾認(rèn)可的主題。

　　專家與公眾往往能夠在區(qū)域歷史相關(guān)的物質(zhì)資源、重大事件、歷史人物與不同社區(qū)的貢獻等方面對研究團隊提供重要的信息，通過專家圓桌會議（round table）的方式可以對國家其他的景觀區(qū)域以及對與形成主題相關(guān)的事件進行比較分析，幫助研究團隊評價區(qū)域所應(yīng)扮演的角色及其重要性。

　　2.1.4 制訂自然與文化資源清單，確定遺產(chǎn)的完整性及獲取環(huán)境影響的數(shù)據(jù)

　　決定一個區(qū)域是否具有“國家層面上獨特的景觀特征”依賴于對研究區(qū)域現(xiàn)有資源價值的評價。編制一份細(xì)致的自然與文化資源清單不僅是評價的基礎(chǔ)，而且也能使公眾更好地理解獲得遺產(chǎn)區(qū)域提名對促進公眾教育與保護區(qū)域資源的作用。清單的編制有五個目的：

　　① 評價區(qū)域內(nèi)是否具有“國家層面上獨特的景觀特征”；

　�、冢�③ 評價是否有很多對主題確定有著重要作用的資源，是否資源具有完整性可以用于解說系統(tǒng)的構(gòu)建；

　�、� 決定是否在保護、游憩及教育方面提供了明顯的機會；

　�、� 出于環(huán)境評價的目標(biāo)，確保在自然與文化資源方面有足夠的信息去描述“受到影響的環(huán)境”。

　　研究團體同時需要收集一些額外的信息以完成環(huán)境評價中的“受到影響的環(huán)境”部分。這些額外信息至少應(yīng)包括：① 人口與社會經(jīng)濟條件；② 土地利用及交通方式；③ 游憩、商業(yè)與產(chǎn)業(yè)；④ 空氣與水質(zhì)。

　　2.1.5 提出可供選擇的管理方式并做出初步的影響評價

　　至少分析兩種切實可行的管理方式。第一種，維持當(dāng)前管理機構(gòu)的現(xiàn)狀。這種管理方式必須以滿足國家環(huán)境政策法（NEPA）的相關(guān)要求作為前提，假設(shè)除了現(xiàn)有管理機構(gòu)外將不能得到來自于聯(lián)邦政府的任何支持�？淳S持現(xiàn)狀與其他已知的改變方式相比可以為區(qū)域帶來什么。并對這種管理方式正面與負(fù)面的影響做出的初步評價。

　　第二種，成為國家遺產(chǎn)區(qū)域。對這種管理方式的初步分析應(yīng)包括資金增長的可能性、資源保護與解說系統(tǒng)設(shè)計的潛力、以及獲得提名可能帶來的正面或是負(fù)面的影響等內(nèi)容。并且可以通過比較的方式，用其他已經(jīng)獲得國家遺產(chǎn)區(qū)域提名地區(qū)的經(jīng)驗闡明可能帶來的結(jié)果與影響。

　　從可行性的角度，還可以有第三種管理方式的探討，即成為獨立于國家遺產(chǎn)區(qū)域提名之外的由當(dāng)?shù)鼗蛩�在州管理的遺產(chǎn)區(qū)域。對其做出的初步分析同樣應(yīng)包括資金增長的可能性、資源保護與解說系統(tǒng)設(shè)計的潛力、當(dāng)?shù)鼗蛩�在州管理下可能產(chǎn)生的后果以及環(huán)境影響力評價等內(nèi)容。

　　2.1.6 闡釋邊界

　　發(fā)展邊界的選擇應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：①應(yīng)囊括遺產(chǎn)區(qū)域的所有重要資源；②在劃定與評價過程中應(yīng)得到公眾的廣泛參與及認(rèn)可。上述第三步主題確定與第四步資源清單的確定是邊界劃定的重要依據(jù)。邊界的劃定應(yīng)當(dāng)將具有完整解說主題的各種類型資源、社區(qū)對區(qū)域發(fā)展的預(yù)景以及各種資源保護的機遇完全整合在一起。

　　2.1.7 評價遺產(chǎn)區(qū)域管理與融資的可行性

　　遺產(chǎn)區(qū)域的管理實體是遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關(guān)組織、聯(lián)邦政府委員會、州代理部門、工商業(yè)及游憩組織以及與遺產(chǎn)區(qū)域的規(guī)劃與項目息息相關(guān)的部門或團體等。針對所有的參與者制定一份概念性的商業(yè)計劃（business plan）。在這份商業(yè)計劃中論證管理實體平衡聯(lián)邦資金以及獲取其他方面資金的能力，看其是否可以滿足聯(lián)邦政府制訂的關(guān)于遺產(chǎn)區(qū)域的相關(guān)要求。

　　2.1.8 評價公眾的支持度與獲得合作伙伴的承諾

　　遺產(chǎn)區(qū)域是由本地人參與、規(guī)劃與實施的，因此公眾對遺產(chǎn)區(qū)域提名支持度的評價以及獲得區(qū)域內(nèi)合作伙伴的承諾是可行性研究中的重要內(nèi)容。

　　通過以上八個步驟最終完成遺產(chǎn)區(qū)域的可行性研究。并圍繞這八個方面形成一個包括基本步驟、調(diào)查范圍、申請標(biāo)準(zhǔn)、報告編撰以及附錄格式在內(nèi)的可操作框架，以使得各研究承擔(dān)部門提供一份規(guī)范式的報告（NPS, 2003）。

　　3 管理規(guī)劃

　　管理規(guī)劃是以講述國家遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)的故事，鼓勵各類資源的長期保護與改善、主題解說、項目融資與開發(fā)為目的，依據(jù)國家環(huán)境政策法（NEPA）、國家歷史保護法（NHPA）及各遺產(chǎn)區(qū)域相關(guān)的授權(quán)法的相關(guān)內(nèi)容，對國家遺產(chǎn)區(qū)域保護與發(fā)展所應(yīng)遵循的行動計劃、政策法規(guī)、目標(biāo)、原則與戰(zhàn)略等所進行的全面闡釋（NPS, 2007）。

　　明確在規(guī)劃期限內(nèi)（大約10~15年）當(dāng)?shù)氐膮f(xié)作實體與參與者想要實現(xiàn)的最終目標(biāo)，并以協(xié)議的形式明確國家公園管理局、公眾、推選的官方代表、投資者及代理機構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系。遺產(chǎn)區(qū)域獲得立法批誰以后，整個規(guī)劃編制過程需在三年以內(nèi)完成。它不僅作為具體決策的引導(dǎo)，向普通民眾解釋遺產(chǎn)區(qū)域的目標(biāo)與各項計劃的實用工具，傳達遺產(chǎn)區(qū)域所有的內(nèi)容信息、遺產(chǎn)區(qū)域所屬社區(qū)的工作意圖等，而且是當(dāng)?shù)貐f(xié)作實體與政府之間的融資紐帶。整個規(guī)劃編制完成后報內(nèi)政部秘書處審批才能獲得政府的投資。

　　3.1 步驟

　　規(guī)劃分為3個階段共16個步驟進行�？驁D見圖1：

　　圖1 管理規(guī)劃編制流程

　　資料來源：NPS, 2007

　　3.1.1 對規(guī)劃進行規(guī)劃階段（Planning to Plan）

　　這個階段是在對已有信息進行評價以及對規(guī)劃與法律要求進行回顧的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐暮献鲗嶓w與重要的參與者一起為規(guī)劃的編制過程搭建一個適宜的平臺。并且為規(guī)劃編制的各個步驟制定出詳細(xì)的時間表與行動計劃。

　�。�1）甄選規(guī)劃團隊或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)

　　地方合作實體可以考慮建立一個小型的規(guī)劃團隊或規(guī)劃委員會對整個規(guī)劃過程進行領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)劃團隊的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)反映出遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)主題多樣性與目標(biāo)多樣性的特征。團隊的組成應(yīng)當(dāng)包括對公共參與、自然資源、文化資源、商務(wù)操作等方面有專長的人。有利于論證遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)展的不同目標(biāo)需求，并有利于完成多解規(guī)劃所需的環(huán)境分析。

　　（2）與國家公園管理局簽署發(fā)展合作協(xié)定

　　在規(guī)劃初期就與國家公園管理局建立一個互相交流的合作伙伴關(guān)系，確定當(dāng)?shù)氐暮献鲗嶓w可以與國家公園管理局一起完成規(guī)劃的全過程，并說明各自負(fù)責(zé)的工作關(guān)系。

　�。�3）回顧已有信息，做出初步的基本表述

　　這個階段的基本表述是規(guī)劃編制的合作實體在回顧法律與已有的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，參照可行性研究的工作成果與授權(quán)法中的相關(guān)內(nèi)容，對遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)展的基本意圖、前景、使命與目標(biāo)等做出的初步表述。以提供第二階段合作伙伴與公眾的討論使用。

　�。�4）明晰工作范疇

　　為規(guī)劃過程制定出詳盡的“做什么”的清單，并將每一具體款項在日程表中整合落實。

　　讓每一個參與者清楚下一步該做什么以及什么是必須在三年以內(nèi)完成的。

　　工作范疇包括：①規(guī)劃過程的目標(biāo)、范疇與期望的結(jié)果；②遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)展過程中的基本問題，如“什么類型的資源條件與游客體驗是理想的？”，“需要建設(shè)什么設(shè)施來滿足游客的體驗需求”等；③ 基本產(chǎn)品與服務(wù)；④ 數(shù)據(jù)；⑤ 公共參與、市民公約與合作伙伴戰(zhàn)略；⑥依據(jù)NEPA、NHPA及相關(guān)法律應(yīng)遵照、協(xié)商、調(diào)整的各項要求；⑦ 項目管理與交流程式；⑧ 當(dāng)?shù)睾献鲗嶓w、規(guī)劃團隊與咨詢者的角色與責(zé)任；⑨ 規(guī)劃編制日程安排；⑩ 規(guī)劃編制的過程預(yù)算與融資渠道；11 項目組成員與咨詢者。

　�。�5）協(xié)同合作伙伴

　　由當(dāng)?shù)氐膮f(xié)作實體會同各類組織或個人形成合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。主要內(nèi)容包括：①選擇主要參與者與管理者并建立交流機制；②理清每個參與者、管理者與組織在實施與規(guī)劃編制過程中的角色；③傳遞規(guī)劃編制的理念與預(yù)期目標(biāo)；④收集合作伙伴的承諾與支持的書面材料；⑤評估合作伙伴間的相互關(guān)系；⑥提出參與的具體策略。

　�。�6）提出公共參與的具體戰(zhàn)略

　　在這一步驟中確定公共參與的目標(biāo)、問題、對象、方式以及技術(shù)與方法等。

　　3.1.2 前景與奠基階段（Vision and Foundation Development）

　�。�1）探討并審定前景與使命

　　由主要的參與者與管理者共同提出前景與使命的基本表述，再通過小型研討會的方式提交公眾與其他參與者審定。

　　（2）探討并審定各主題

　　主題是對相關(guān)的自然與文化資源進行解說的引導(dǎo)。廊道主題的確定應(yīng)該由與廊道關(guān)系最為密切的關(guān)鍵性資源來決定，廊道的主題應(yīng)當(dāng)簡明扼要并且引人注目。能充分體現(xiàn)出該地區(qū)遺產(chǎn)資源的核心特征，反映出區(qū)域的文化特質(zhì)及遺產(chǎn)的綜合價值。其過程為，首先確定遺產(chǎn)廊道最主要的核心故事，然后根據(jù)歷史發(fā)展階段或者不同的分類標(biāo)準(zhǔn)來確定主題，最后再在主題的基礎(chǔ)上確定各主題故事

　　例如，俄亥俄和伊利爾運河國家遺產(chǎn)廊道（Ohio & Erie Canal National Heritage Corridor）的主題圍繞“通向繁榮之路”而展開，包括豐饒的土地、繁榮的流域、運動的廊道以及人口與社區(qū)四個副主題。整個主題框架緊扣遺產(chǎn)廊道述事的主線，以通俗易懂的方式向公眾闡述了遺產(chǎn)廊道資源的多樣性以及廊道歷史演進的動態(tài)性等特征。

　　（3）探討并審定目標(biāo)與策略

　　目標(biāo)通常圍繞不同的資源及行動做出。如資源保護與改善、教育與解說、游憩、社區(qū)復(fù)興、旅游觀光等。按類型的分解目標(biāo)可以幫助管理實體將注意力放在遺產(chǎn)區(qū)域的不同組成要素上，并且根據(jù)各要素自身的情況確定理想的發(fā)展方向。一旦理想的發(fā)展方向得到普遍的認(rèn)同，當(dāng)?shù)氐暮献鲗嶓w就將圍繞其確定發(fā)展策略與安排具體行動。

　　表1 俄亥俄和伊利爾運河國家遺產(chǎn)廊道的目標(biāo)與策略

　　資料來源：Ohio & Erie Canal Association, 2000

　　（4）信息匯總，編制多解規(guī)劃

　　將公共參與中提出的各種有用的信息加以匯總，為多解規(guī)劃編制中發(fā)展方向與實施策略的選擇提供依據(jù)。

　�。�5）完成基本表述

　　第一階段與第二階段所有工作的最終目標(biāo)是完成基本表述，基本表述是今后決策與發(fā)展的基本依據(jù)。主要內(nèi)容包括：①遺產(chǎn)區(qū)域的前景；②遺產(chǎn)區(qū)域的使命；③遺產(chǎn)區(qū)域的目標(biāo)；④遺產(chǎn)區(qū)域?qū)�國家的重要性，各項資源及其價值；⑤授權(quán)法中規(guī)定的具體法律要求與規(guī)劃要求；⑥廣泛的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)；⑦所有應(yīng)附加的信息需求。

　　3.1.3 多項選擇與草案確定階段（Making Choices and Drafting the Plan）

　　（1）探討并提交多解規(guī)劃的初步成果與概念

　　完成基本表述中提及的任務(wù)、目標(biāo)與法律要求可以有多種不同的方式，如以資源、社區(qū)、主題規(guī)劃為重點的各種發(fā)展方式，以及其他的一些如代表了不同的發(fā)展機會或是強調(diào)不同的解說主題情況下的發(fā)展方式等等。多解規(guī)劃的任務(wù)就是闡明其各自不同的發(fā)展前景如何，并且將不同的實施策略、尺度、合作伙伴關(guān)系、階段等情況下的差異性加以分析論證。

　　當(dāng)?shù)睾献鲗嶓w也采取各種方式（如時事通訊）向公眾闡述多解規(guī)劃，解釋各規(guī)劃的環(huán)境影響力以及決策過程等。

　　表2 俄亥俄和伊利爾運河國家遺產(chǎn)廊道多解規(guī)劃

　　資料來源：Ohio & Erie Canal Association(2000), 彭文潔,2007.

　�。�2）分析各種備選，選擇最優(yōu)方案

　　從自然資源、游憩資源、文化資源、社會經(jīng)濟資源、土地利用與管理等方面對各方案的環(huán)境影響力做出評價，指出什么樣的行為將導(dǎo)致什么樣的后果。在對所有方案的影響力做出分析之后，由當(dāng)?shù)睾献鲗嶓w綜合評定一個切實可行的，并且最能滿足遺產(chǎn)區(qū)域使命、目標(biāo)及社區(qū)需求的最優(yōu)方案。