把握辯證統(tǒng)一  扎實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作
（2008年3月26日）

　　今天的座談會(huì)開(kāi)得非常好，各督察組發(fā)言的同志準(zhǔn)備很認(rèn)真，匯報(bào)內(nèi)容很充實(shí)，既交流了經(jīng)驗(yàn)也研究了問(wèn)題，并且對(duì)下一階段的工作開(kāi)展提出了很好的建議，達(dá)到了預(yù)期目的。下面我講三點(diǎn)意見(jiàn)。

　　一、充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的重要意義

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，也暴露出一些問(wèn)題。一些城市忽視資源環(huán)境約束，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，全國(guó)200多個(gè)地級(jí)以上城市就有183個(gè)曾經(jīng)提出過(guò)建設(shè)國(guó)際化大都市的設(shè)想。一些城市隨意對(duì)歷史街區(qū)大拆大建，甚至毀壞歷史文化建筑和街區(qū)，全國(guó)109座歷史文化名城中有相當(dāng)多的城市不同程度地受到了“建設(shè)性破壞”。有的城市為了招商引資，不惜違規(guī)批準(zhǔn)在國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)內(nèi)建別墅，致使大量自然和文化景觀迅速退化和消失。還有的在城市建設(shè)中互相攀比，貪大求洋，勞民傷財(cái)?shù)馗恪靶蜗蠊こ獭�，有些還引發(fā)了社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。這些現(xiàn)象屢禁不止，從一定程度上反映出一些地方政府忽視規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，違反法定權(quán)限和程序隨意調(diào)整城市規(guī)劃、擅自批準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)的問(wèn)題已經(jīng)十分突出，嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)建設(shè)的健康發(fā)展，也損害了黨和政府在人民群眾中的威信，成為了構(gòu)建和諧社會(huì)中的不和諧之音，必須加以有效制止。

　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的。從主觀方面分析，有三個(gè)主體。一是部分開(kāi)發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)，希望從違規(guī)中獲得超額利潤(rùn)；二是少數(shù)地方主要領(lǐng)導(dǎo)為了吸引投資加快發(fā)展，常常違規(guī)干預(yù)規(guī)劃審批；三是規(guī)劃主管部門(mén)或是迫于壓力被動(dòng)違規(guī)審批，或是個(gè)別人私下與開(kāi)發(fā)商權(quán)錢(qián)交易主動(dòng)違規(guī)審批。幾種違規(guī)動(dòng)因相互交織，形成了一個(gè)利益鏈，最終使規(guī)劃喪失權(quán)威性嚴(yán)肅性，無(wú)法起到法定文件作用。通過(guò)分析，我們注意到在諸多矛盾中，一些地方個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)在樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀方面發(fā)生偏差，急于招商引資、大干快上，往往起決定性的作用，是矛盾的主要方面。從客觀方面分析，這些問(wèn)題也的確暴露出現(xiàn)行規(guī)劃管理體制存在著薄弱環(huán)節(jié)。一是國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府對(duì)審批城市總體規(guī)劃執(zhí)行情況缺乏切實(shí)有效的層級(jí)監(jiān)督方法和手段；二是主要依靠群眾投訴或者媒體曝光，以事后查處為主的傳統(tǒng)監(jiān)督方式，顯得十分被動(dòng)，而且經(jīng)濟(jì)損失過(guò)大。

　　針對(duì)上述矛盾的主要方面和制度中存在的薄弱環(huán)節(jié)，2003年我部借鑒國(guó)外的作法，在四川等省探索規(guī)劃監(jiān)督體制機(jī)制創(chuàng)新。取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，2006年9月我部開(kāi)始直接向南京等18個(gè)由國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市，派出兩批共27名規(guī)劃督察員，啟動(dòng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)監(jiān)督管理模式體制機(jī)制創(chuàng)新工作，有針對(duì)性地解決上述問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，這項(xiàng)工作是在為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供制度上的保障，其意義十分重大。

　　二、部派督察員工作取得初步成效

　　剛才聽(tīng)了9個(gè)組的發(fā)言，主要工作可以歸納出四個(gè)方面的特點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)溝通了解，建立暢通的規(guī)劃督察渠道。各督察員組進(jìn)駐試點(diǎn)城市以來(lái)，進(jìn)一步與城市政府進(jìn)行溝通，積極與地方建立融洽、規(guī)范、有序的規(guī)劃督察渠道。武漢、長(zhǎng)沙督察組與省建設(shè)廳、市人民政府建立了暢通的工作情況溝通渠道。鄭州、西安督察組建立了對(duì)規(guī)劃局審批項(xiàng)目的隨機(jī)抽查制度。

　�。ǘ�）注重工作方法，加深地方政府對(duì)部派規(guī)劃督察員工作的理解和支持。各督察組寓監(jiān)督于服務(wù)之中，沒(méi)有把自己置于地方政府的對(duì)立面上，而是注重工作方法、講究溝通技巧，既充分肯定試點(diǎn)城市規(guī)劃管理工作中的經(jīng)驗(yàn)和做法，又積極協(xié)助地方規(guī)劃部門(mén)探索解決一些規(guī)劃管理上存在的體制機(jī)制問(wèn)題，使地方政府切身感到部派規(guī)劃督察工作對(duì)城市政府加強(qiáng)和規(guī)范規(guī)劃管理是一種促進(jìn)和幫助，是好事。

　　（三）新老督察員步調(diào)一致，積極探索規(guī)劃督察工作思路。督察員注重交流工作經(jīng)驗(yàn)和方法，老督察員做好傳幫帶，新任督察員全面熟悉了解所在城市的規(guī)劃編制和管理方面情況，在實(shí)踐中積極探索城市規(guī)劃督察工作程序、工作方法，逐步形成了一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，力爭(zhēng)早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在未造成直接經(jīng)濟(jì)損失前制止違法違規(guī)建設(shè)活動(dòng)。

　　（四）各督察組結(jié)合具體情況，積極創(chuàng)新督察工作機(jī)制。昆明、貴陽(yáng)督察組取得市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，與被督察城市建立起既監(jiān)督又溝通的融洽關(guān)系。西安、鄭州組緊密依靠規(guī)劃管理部門(mén)開(kāi)展工作，制止違法違規(guī)行為。蘭州、西寧督察組努力與地方政府達(dá)成共識(shí)，使規(guī)劃建議得到采納。桂林、南寧督察組積極探索部省督察聯(lián)動(dòng)機(jī)制。石家莊、太原督察組重視規(guī)劃督察手段創(chuàng)新，積極推動(dòng)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。

　　經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)工作，取得了如下成效：一是試點(diǎn)城市主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)威性嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)顯著增強(qiáng)。通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)城市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視規(guī)劃的權(quán)威性嚴(yán)肅性，強(qiáng)化了自覺(jué)執(zhí)行規(guī)劃的意識(shí)。二是規(guī)劃主管部門(mén)依法行政的執(zhí)行力普遍提高。在督察員的監(jiān)督與制約下，規(guī)劃主管部門(mén)減少了被動(dòng)違規(guī)的壓力，得以理直氣壯地嚴(yán)格依法行政。他們對(duì)設(shè)立規(guī)劃督察員制度表示由衷地?fù)碜o(hù)。三是地方規(guī)劃管理體制進(jìn)一步理順。在督察員的建議下，相關(guān)城市進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)劃審批程序，規(guī)劃管理工作日趨規(guī)范。四是試點(diǎn)城市違法違規(guī)問(wèn)題被及時(shí)糾正在事前事中。督察員派駐后，及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)苗頭，實(shí)時(shí)提醒和警示，各試點(diǎn)城市再未發(fā)生重大違法違規(guī)問(wèn)題，所有問(wèn)題都解決在事前、事中，規(guī)劃督察工作取得了明顯成效。

　　通過(guò)一年多的實(shí)踐，我們對(duì)規(guī)劃督察工作有了一些深切體會(huì)，主要包括： 

　�。ㄒ唬┩晟企w制、創(chuàng)新機(jī)制。規(guī)劃督察員制度建立了一種快速反應(yīng)、及時(shí)處置的層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，是對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃監(jiān)督體制機(jī)制的完善和創(chuàng)新。一方面，督察員對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，不受當(dāng)?shù)匦姓�管理部門(mén)制約，可以獨(dú)立、公正地提出督察建議和意見(jiàn)。另一方面，督察員通過(guò)對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際情況，多數(shù)違法違規(guī)案件可以發(fā)現(xiàn)于初期、制止于萌芽狀態(tài)，從而有效避免了重大違法違規(guī)案件的發(fā)生。

　�。ǘ�）準(zhǔn)確定位、實(shí)時(shí)監(jiān)督。規(guī)劃督察員制度不是在現(xiàn)有規(guī)劃管理體制之外重新“疊床架屋”，而是依據(jù)“到位不越位，監(jiān)督不包辦”的原則，在充分尊重地方事權(quán)、不影響正常的規(guī)劃編制、報(bào)批和行政管理情況下，采用與城市政府進(jìn)行溝通、列席當(dāng)?shù)卣�府相關(guān)會(huì)議、定期對(duì)規(guī)劃審批情況進(jìn)行抽查等旁站式監(jiān)督方式開(kāi)展工作，因此得到了地方政府的認(rèn)可和充分理解。

　�。ㄈ�）低成本、高效率。試點(diǎn)工作派出的督察員都是從規(guī)劃管理部門(mén)退下來(lái)的老領(lǐng)導(dǎo)和老專(zhuān)家，他們熟悉規(guī)劃管理的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，富有領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)和協(xié)調(diào)能力，能夠準(zhǔn)確把握城市規(guī)劃編制與執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并提出糾正的辦法。經(jīng)對(duì)18個(gè)試點(diǎn)城市的統(tǒng)計(jì)分析，每個(gè)試點(diǎn)城市規(guī)劃督察成本年平均不到20萬(wàn)元，真正做到了低成本、高效率。

　　三、下一步工作安排和要求

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃督察是一項(xiàng)具有重要意義的創(chuàng)新性工作，各位督察員肩負(fù)的使命重要、責(zé)任重大。在去年桂林召開(kāi)的組長(zhǎng)座談會(huì)上，我談了開(kāi)展規(guī)劃督察要把握好四個(gè)辯證關(guān)系，今天在全體督察員會(huì)上我還是要再次強(qiáng)調(diào)“開(kāi)展規(guī)劃督察一定要把握好四個(gè)辯證關(guān)系”。

　�。ㄒ唬┌盐蘸贸青l(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的關(guān)系。城市規(guī)劃是龍頭，是綜合政治、經(jīng)濟(jì)、人文、歷史、科技的法律性文件。城鄉(xiāng)規(guī)劃既是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又是上層建筑。城鄉(xiāng)規(guī)劃同時(shí)具有時(shí)效性和局限性，是一個(gè)集大成者。在執(zhí)行中存在的問(wèn)題，歸納起來(lái)有三方面：第一是規(guī)劃的科學(xué)性問(wèn)題、第二是規(guī)劃的權(quán)威性問(wèn)題、第三是規(guī)劃的嚴(yán)肅性問(wèn)題。我們派出規(guī)劃督察員一定要突出重點(diǎn)，我們的重點(diǎn)核心是牢牢把握權(quán)威性和嚴(yán)肅性，牢牢把握我們發(fā)的文件和通知的內(nèi)容，緊緊圍繞“五察”開(kāi)展工作。支撐規(guī)劃督察的重要依據(jù)就是“五察”，所以一定要牢牢把握“五察”，即一察需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制、報(bào)批和調(diào)整是否符合法定權(quán)限和程序；二察分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等的編制、審批和實(shí)施，是否符合城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容、國(guó)家歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃；三察重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和公共財(cái)政投資項(xiàng)目的行政許可，是否符合法定程序、城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容、國(guó)家歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃；四察國(guó)家歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃和國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市黃線管理辦法》、《城市藍(lán)線管理辦法》的執(zhí)行情況；五察群眾舉報(bào)和投訴以及媒體反映的城鄉(xiāng)規(guī)劃重大問(wèn)題。緊緊圍繞“五察”，重點(diǎn)把握“四線”，這是強(qiáng)調(diào)的第一個(gè)辯證關(guān)系。

　　（二）把握好事前事中與事后監(jiān)督的關(guān)系、到任以前問(wèn)題和到任以后問(wèn)題的關(guān)系及規(guī)劃督察工作與專(zhuān)案稽查工作的關(guān)系。我們到任以后的重點(diǎn)是事前事中，確保試點(diǎn)城市不再出現(xiàn)新的問(wèn)題，如果出現(xiàn)了新的既成事實(shí)的問(wèn)題，我們就有一定的責(zé)任，或者說(shuō)我們“五察”沒(méi)有到位。到任以前，各地可能都會(huì)有這樣那樣違反規(guī)劃的問(wèn)題，有的還比較嚴(yán)重；到任以后，群眾也可能會(huì)有投訴舉報(bào)。如果經(jīng)了解，認(rèn)為問(wèn)題確實(shí)比較嚴(yán)重，那么一定要報(bào)告部稽查辦。由部稽查辦按照程序報(bào)請(qǐng)部領(lǐng)導(dǎo)同意，組織專(zhuān)案稽查。

　�。ㄈ�）把握好督察與被督察的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)正處在歷史上發(fā)展最快的時(shí)期，一些地方政府由于想發(fā)展得快一點(diǎn)，而忽視城市規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，需要做工作進(jìn)行溝通并取得地方政府的理解。我們規(guī)劃督察工作最核心的監(jiān)管對(duì)象就是地方政府，但是我們還要與地方政府溝通好，要讓地方政府客觀地、辯證地理解規(guī)劃督察員到任后對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)健康有序可持續(xù)發(fā)展的重要而獨(dú)特作用。當(dāng)前，一些違法違規(guī)問(wèn)題之所以較難處理，不僅僅是由于市場(chǎng)主體的責(zé)任，往往還有一些矛盾交織在其中，所以可能會(huì)形成這樣那樣的掣肘，需要我們來(lái)溝通。督察與被督察關(guān)系是一個(gè)辯證關(guān)系，不是一個(gè)簡(jiǎn)單對(duì)立關(guān)系，如果是一個(gè)簡(jiǎn)單對(duì)立關(guān)系就什么事情都不好辦了。因此，規(guī)劃督察工作要妥善處理好、協(xié)調(diào)好督察與被督察關(guān)系，切實(shí)要做到“三個(gè)滿意”，即領(lǐng)導(dǎo)同志、地方政府、人民群眾都滿意。任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新都是在領(lǐng)導(dǎo)同志的關(guān)心和積極倡導(dǎo)下才能順利開(kāi)展；督察一個(gè)城市，沒(méi)有城市人民群眾的滿意，就沒(méi)有成果；沒(méi)有當(dāng)?shù)卣�府的配合也很難成功。

　�。ㄋ模┌盐蘸萌�局與局部的關(guān)系。目前，規(guī)劃督察員已經(jīng)有27位同志，這里我還要強(qiáng)調(diào)處理好全局和局部的關(guān)系。部稽查辦要與督察員及時(shí)溝通，把部里最新的動(dòng)態(tài)和信息給你們，讓你們了解；你們也要把自己的想法與部稽查辦多溝通，這里有一個(gè)全局和局部的關(guān)系。另外，規(guī)劃督察員到了一個(gè)城市以后，當(dāng)?shù)囟紩?huì)很重視，各種新聞媒體會(huì)經(jīng)常找督察員采訪。督察員就政策上的問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)一定要謹(jǐn)言慎行、少言多行，因?yàn)檠远啾厥А?

　　我們最早策劃規(guī)劃督察試點(diǎn)工作的時(shí)候，選擇督察員很慎重�，F(xiàn)在看來(lái)，督察員總體上的表現(xiàn)是讓我們放心的。最近一段我們看到大家對(duì)上述四個(gè)辯證關(guān)系把握得很好，我們也越來(lái)越有信心。希望督察員繼續(xù)努力，充分發(fā)揮督察效能。

　　鑒于目前各地政府剛剛換屆，新任領(lǐng)導(dǎo)同志都會(huì)相繼提出新的發(fā)展思路以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這很可能會(huì)形成新一輪的發(fā)展熱潮。此時(shí)，加強(qiáng)和完善規(guī)劃督察工作，促進(jìn)各地切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，顯得尤為必要和迫切。為此我們今年已做好如下安排，在此向大家通報(bào)如下：

　　（一）進(jìn)一步擴(kuò)大派出規(guī)劃督察員試點(diǎn)的覆蓋范圍。2008年，我們將全面實(shí)施部派城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員工作，陸續(xù)向國(guó)務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的所有省會(huì)城市派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，并督促各省也建立派駐規(guī)劃督察員制度，逐步建立起完善的層級(jí)監(jiān)督體系，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康有序可持續(xù)發(fā)展。新組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部后，規(guī)劃督察還要適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的需要，逐步擴(kuò)展到住房保障和城中村改造中的違法違規(guī)問(wèn)題督察。

　�。ǘ�）進(jìn)一步完善規(guī)劃督察員隊(duì)伍的管理制度。隨著規(guī)劃督察制度的建立和規(guī)模擴(kuò)大，一方面我們將繼續(xù)選聘符合條件的老同志擔(dān)任督察員，并逐步建立和完善管理制度；另一方面，我們也在研究增加一部分在職同志通過(guò)異地交叉掛職的方式擔(dān)任督察員的可行性，加快建設(shè)一支堅(jiān)持原則、精通業(yè)務(wù)、富有成效的規(guī)劃督察隊(duì)伍。

　　（三）研究制定關(guān)于規(guī)劃督察工作的指導(dǎo)性文件。我們將在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)研究制定關(guān)于在全國(guó)建立和完善規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)。

　　今年政府工作報(bào)告要求“加強(qiáng)行政監(jiān)督”，“著力轉(zhuǎn)變職能”，“完善行政監(jiān)督制度”，“強(qiáng)化政府層級(jí)監(jiān)督”。我們理解，稽查和規(guī)劃督察工作將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作非常重視，我們要堅(jiān)定信心，認(rèn)真貫徹部領(lǐng)導(dǎo)的要求，切實(shí)把做好城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作作為我們貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要工作內(nèi)涵、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的工作切入點(diǎn)、展示我們依法行政提高執(zhí)行力的工作平臺(tái)。最后，衷心祝愿我們各位規(guī)劃督察員身體健康、工作順利！讓我們共同努力把督察工作做得更好！謝謝大家！