[摘要]建筑工程采取“低價中標”是國外市場常用的招標方法，近年來，國內(nèi)建筑業(yè)很多地方正在推行。但由于種種原因，市場各方對此褒貶不一。

　　本文就某水電站工程實行“低價中標”后的施工過程中出現(xiàn)和引發(fā)的一些安全問題進行探討。文中的觀點和例舉的某些事實雖不一定具有普遍性，但是對今后如何進一步正確認識和完善包括“低價中標”在內(nèi)的招投標方法和管理如能起到拋磚引玉的作用，這就是筆者的初衷。

　　[關(guān)鍵詞]低價中標引發(fā)安全問題

　　2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》開始施行，該部法律規(guī)定了適用市場經(jīng)濟發(fā)展的管理制度，對以往的招投標體制提出了新的要求。同年7月，國家七部委聯(lián)合發(fā)布《評標委員會和評標辦法暫行規(guī)定》12號令，第一次明確提出了最低價中標的原則，這一行政規(guī)章的出臺目的是與國際慣例接軌。

　　目前，倡導(dǎo)所謂的“低價中標”并不是絕對的最低價，按照市場規(guī)律，最低價也應(yīng)該高于成本價。這是我國的《招投標法》中早就明確指出的:最低價不應(yīng)低于成本價。

　　為什么現(xiàn)行的水利水電工程“低價中標”成為一個熱點問題在業(yè)界已引起廣泛的討論和爭議呢？宏觀上，“低價中標”它對國民經(jīng)濟發(fā)展確實起到了一定的促進作用。首先，減少了國家對基礎(chǔ)建設(shè)的投入，節(jié)省了資金；其次，它改變了水利水電工程建設(shè)投資大、工期長、見效慢的局面，有利于對水資源的進一步開發(fā)和利用；第三，增強了建設(shè)投資方的信心。從整體來看“低價中標”的出現(xiàn)符合經(jīng)濟規(guī)律的發(fā)展，符合當前國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，所以說，“低價中標”的出現(xiàn)和存在具有必然性。微觀上，“低價中標”對工程建設(shè)有一定的促進作用，這主要反映在施工方通過挖潛增效，大大縮短了建設(shè)周期，提高了工程質(zhì)量，使投資方達到了高速度、高質(zhì)量、高效率、低成本，即“三高一低”的目標要求。但“低價中標”又是施工方在日益激烈的市場競爭中，為求生存、圖發(fā)展，施工企業(yè)迫不得已才采取低價競標以贏得工程項目。

　　1合理的“低價中標”是將來建筑市場發(fā)展趨勢和政策走向。

　　1.1現(xiàn)行的“低價中標”與法不符。現(xiàn)實事例表明，日前市場對“低價中標”的認識和某些地區(qū)的做法存在著極大的誤區(qū)。不但有悖國情，而且違反我國現(xiàn)行法律。從《招標投標法》的立法宗旨和目的來理解，雖然有通過競爭方式提高投資效益的立法思想，但可以肯定絲毫沒有通過招投標使招標人單方降低造價、提高單方投資效益的意圖，更不存在工程造價越低越好的概念。該法的立法宗旨和目的非常明確地強調(diào)：通過競爭方式規(guī)范招投標活動，提高投資效益，保證項目質(zhì)量，保護國家、社會公共利益和招投標雙方當事人合法權(quán)益。一味地追求低于成本價的“低價中標”顯然忽略這些立法目的。

　　1.2“低價中標”不符合目前我國的市場現(xiàn)狀。一方面，我國目前市場經(jīng)濟發(fā)展水平與國外相比存在很大差距，市場競爭尚停留在低水平，大多數(shù)施工企業(yè)只能組織施工總承包，通過提高總承包管理降低造價的空間并不大。在這種情況下，提倡“低價中標”往往引發(fā)工程質(zhì)量事故、工程安全事故和工程安全設(shè)施投入減少引發(fā)的安全隱患或安全事故；另一方面，無論從立法層面，還是技術(shù)層面看，我們尚未根本解決什么是成本價，怎樣判定投標報價過低等關(guān)鍵問題。因此，實踐中極易引發(fā)低于成本的惡性競爭。

　　1.3提倡合理的“低價中標”是發(fā)展趨勢。什么是合理的價位究竟如何確定？從目前實踐看還沒有明確的條例和標準，這必然造成招投標過程中的隨意性，產(chǎn)生許多負面影響。首先是質(zhì)量隱患問題。有的施工單位為了追求利潤或不出現(xiàn)較大虧損，不惜偷工減料以降低工程成本，從而影響工程質(zhì)量，“豆腐渣”工程就是其具體表現(xiàn)；其次，低價中標造成施工企業(yè)經(jīng)營困難，影響了企業(yè)的發(fā)展。近幾年大部分施工企業(yè)對科技創(chuàng)新的投入逐年減少，有的施工單位多年拿不出一項科研成果。并非企業(yè)不重視科學技術(shù)的進步，而是無力投入大量的資金進行科技創(chuàng)新;第三是企業(yè)安全信譽受到影響。國有企業(yè)“低價中標”工程難以養(yǎng)活自己的隊伍，多數(shù)采取“轉(zhuǎn)包”形式。由于實行的是以包代管，分包商在安全投入方向選擇上存在投機心理，重眼前利益，能省則省，該投入的也沒投入到位，一旦發(fā)生安全責任事故，中標單位必須承擔安全主體責任。

　　1.4現(xiàn)行與招投標相關(guān)法規(guī)和制度有待完善。我國1998年制定的《建筑法》重點是調(diào)整、約束承包商的，對建設(shè)單位（業(yè)主）的監(jiān)管力度不夠，特別是如何規(guī)范業(yè)主的條款和關(guān)于招投標等方面有待完善。規(guī)律法規(guī)中還有個需要探討的問題，就是有沒有必要對政府工程、社會工程、私人工程實施分類監(jiān)管，著重把政府投資工程管好、管到位、管出成效；對社會工程和私人工程抓住主要環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，其他放開。尤其是一些重要環(huán)節(jié)，如加強工程質(zhì)量和施工安全的管理、環(huán)境保護、整治違法轉(zhuǎn)包、違法分包問題。這是行業(yè)內(nèi)一個十分突出的問題，也是引發(fā)其他問題的根源。

　　2市場呼喚“低價中標”招投標方法亟待完善。

　　2.1當前，建筑行業(yè)市場招投標常采用的評價方式主要有兩種：一種是綜合評價法；另一種是經(jīng)評審的低價中標法。

　　綜合評價法原本是通過考慮造價、管理、質(zhì)量、信譽等因素來綜合評價，以確定最優(yōu)承包商的辦法。實踐中，為了避免操作人員及評委的主觀因素而導(dǎo)致不公正行為的出現(xiàn)，招標方在許多項目上取消了定性評價的內(nèi)容，或僅規(guī)定了機械的核對內(nèi)容。該辦法逐步淪為與抽簽或搖獎無異的結(jié)果。而經(jīng)評審的低價中標法，由于無法對造價的合理性進行評價，只能以低價作為主觀依據(jù)，出現(xiàn)了投標不理性、中標后難以監(jiān)管，所以才造成“半拉子工程”、“釣魚工程”以及“低價中標，高價結(jié)算”等現(xiàn)象。

　　2.2“低價中標”不能實現(xiàn)“雙贏”。實行“低價中標”以來，從表面上看工程造價確實降低百分比，投資業(yè)主得到實惠。但站在施工方角度評論，隨之而來的是市場惡性競爭加劇，買標、賣標、圍標、串標等擾亂市場行為時有發(fā)生，工程優(yōu)良率明顯下降，安全死亡事故上升，工程債務(wù)、勞資糾紛不斷加劇等問題。有很大比例的施工企業(yè)以最低價中標后，由于受到建材價漲和拖欠工程款這兩大因素影響，真是到了舉步維艱的地步，給施工企業(yè)帶來員工下崗、專業(yè)技術(shù)人員外流嚴重等影響。

　　2.3“低價中標”容易引發(fā)其他問題。曾有一種理論說法，工程低價中標后，承包商可以通過標后管理來避免工程質(zhì)量、施工工期、施工安全與文明施工等諸多方面可能出現(xiàn)的問題。但在現(xiàn)實施工中，標后管理是很難抓出成效的，且管理成本居高不下。目前為何在建筑市場、建筑工地有地條鋼、過期水泥、劣質(zhì)的水、電配件、不合格的磚和劣質(zhì)的鋁合金型材的買賣市場？原因很簡單，因為這是一種經(jīng)濟規(guī)律：施工企業(yè)低價中標后，必須采取多種途徑降低成本，有的就靠偷工減料來平衡“低價中標”帶來的成本缺口。如果這種現(xiàn)象普遍了，市場監(jiān)管部門又能奈何？另外，隨著最低價中標在施工招標的蔓延，設(shè)計最低價、勘探最低價、監(jiān)理最低價也相繼產(chǎn)生。施工現(xiàn)場的監(jiān)理人員也將被一減再減，有的一個監(jiān)理人員管幾個項目，并出現(xiàn)監(jiān)理人員同情或默許偷工減料的這種不正常情況發(fā)生。這種狀況繼續(xù)下去，怎能保證工程不出安全事故。

　　2.4“低價中標”致使水利水電建筑市場潛伏著危機。以川西南某水電站工程為例，該工程為流域開發(fā)建設(shè)規(guī)劃“一庫五級”五個梯級電站中，自上而下的第四級，被推薦為首期開發(fā)的中型水電站。由于看中流域開發(fā)前景，四家中標施工方均為國家總承包施工一級以上企業(yè)。工程初期，各施工單位為樹立企業(yè)形象和創(chuàng)工程信譽，加之有工程局（集團）總部在資金上的大力支持，四個項目部相繼展開了比質(zhì)量、比進度、比安全文明施工為主要內(nèi)容的競賽活動。好景不長，僅有一年多的時間，工程工期尚未過半，“低價中標”的弊端就暴露無遺。

　　2.4.1資金周轉(zhuǎn)困難。工程質(zhì)量要求成為“精品工程”，即要保證資金又要確保質(zhì)量，以最低價格去完成這一項工程，這無疑給了施工方出了一個極大難題。為履約合同工期，多數(shù)施工方把自己隊伍無法接受的工程單價，分包給當?shù)匦∈┕り犖�，乃至“包工頭”。為什么私營企業(yè)在報價上有絕對的優(yōu)勢？私營企業(yè)主多在“無工程肯定會死、有工程也許會活”觀念的驅(qū)使下，以低報價作為找工程的唯一籌碼。由于不切實際地冒險以低于成本價格承攬到本身無能力承擔的工程，這就為以后減少工程安全設(shè)施投入、偷工減料、克扣或拖欠民工工資埋下隱患。

　　2.4.2惡性循環(huán)是“低價中標”的必然結(jié)果。工程單價在很大程度上決定著施工行為，合理的工程造價是施工企業(yè)的生命線，當承包人所攬的工程難以盈利甚至虧本時，它的第一個反映就是如何降低成本，千方百計挽回損失。在購買材料時，鉆清單和合同的漏洞盡量選用次品或劣質(zhì)產(chǎn)品；在施工時不按施工規(guī)范操作，減少材料、人工、機械的投入；在人力投入上，盡量使用廉價勞動力（未經(jīng)培訓(xùn)或技術(shù)等級低的工人）；加上“包工頭”后期本身也到了資不抵債困境，任意克扣和拖欠民工工資的現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著時間的推移，這樣的“隱患”數(shù)量和爆發(fā)力會越來越大，總有一天會產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，會波及安全生產(chǎn)、工程質(zhì)量、社會治安多個領(lǐng)域。這一系列問題將會增加社會的不安定因素，對經(jīng)濟社會的健康發(fā)展極為不利。如僅在2005年6月，某項目部的民工因工資被“包工頭”拖欠發(fā)生兩起集體上訪和堵塞交通事件。

　　3找準“低價中標”的癥結(jié)，盡快建立健全符合我國國情，具有社會主義特色的招投標法。

　　3.1確定高于成本價是關(guān)鍵。目前“低價中法”正處在推行和探索階段，如果除開人為因素在所謂“資格預(yù)審”階段玩“貓膩”的話，其中最重要一條就是所謂的成本價確定。鑒于評標專家的層次不一，很容易違背該評標方法的意愿。因為目前的企業(yè)定額并沒有普遍建立，市場定價還在摸索階段，投標方報價后，究竟該工程能有多少利潤，有多少編標和評標的專家能科學合理的說清。

　　作為企業(yè)，是以本企業(yè)的施工設(shè)備、施工方法和工效定額和實際管理費用計算投標價。作為業(yè)主，則是采用當?shù)爻Ｓ玫�，比較先進的施工設(shè)備和施工方法和經(jīng)實踐證實的比較先進的工效定額為依據(jù)計算造價作為標底，或者只是比照類似工程的價格資料編制投資額，而不編標底。由于各企業(yè)實力不同，管理水平不同，各企業(yè)投標價差異比較大，有時甚至很懸殊。業(yè)主通過審核投標資料，分析是否合理可靠，從中選出既合理可靠，又比較低的標價作為中標單位，標底也僅能作為投資和評標參考。

　　3.2如何判定合理的標價。合理的標價因地區(qū)和項目實施的具體條件而異。其內(nèi)容應(yīng)包括：適合該地區(qū)的自然條件、市場條件（工程承包市場、材料設(shè)備市場和勞動力市場等狀況）。反映當?shù)厥┕ちα浚ê�可能的外來力量）的能力和管理水平和市場價格水平；符合工程標準和質(zhì)量要求，保證必要的施工條件，從而保證達到工程質(zhì)量標準；符合工期要求。如在合理工期之內(nèi)，不用正常標價；需要適當提前完工，應(yīng)考慮相應(yīng)的補償；合理的標價應(yīng)使承包商能按期按質(zhì)按量完成既定施工任務(wù)的同時，獲得一定的利潤，使企業(yè)得以繼續(xù)發(fā)展。只有通過積累和分析實踐資料，交考慮變化情況（工程內(nèi)容、市場、價格等的變化），才能得出合理的標價。

　　3.3應(yīng)把合理低價中標法作為當前我國國情的選擇。合理低價中標法是在各投標人滿足招標文件實質(zhì)性要求的前提下，經(jīng)專家參考招標人標底，并對各投標報價與基準價進行對照評審，擇優(yōu)選擇合理低價投標人為中標侯選人的評標法。合理低價中標有別于“最低價中標”的主要特點是：合理的低價。在通常情況下，可以取各投標人投標報價的平均價為基準價（廢標除外），便于招標人控制在招標活動全過程中無論投標人以何種方式（或許是按施工圖預(yù)算下降一定百分比，或許是按企業(yè)定額報的價）報價，均以基準價為對比價；在評標中結(jié)合招標文件所公示的實質(zhì)性要求，對投標人進行綜合評估和審定，擇優(yōu)選擇投標人。

　　3.4實行一票否決制。在“低價中標”招投標時，凡出現(xiàn)總價優(yōu)惠或讓利的，對人工工資、機械臺班費用、材料價格投標書中均應(yīng)列出清單，以備竣工結(jié)算審價。在投標報價評審中，不僅要評總價，還要評單價，盡可能減少企業(yè)不均衡報價影響；對安全施工費、職工社會保險等費用按規(guī)定足額保證，切實保證工人利益。對低于成本報價的，實行投標價格低于成本的一票否決制。

　　3.5制訂成本管理辦法和實施細則。在標書合同中進行分析、分解，確定目標成本、目標利潤和項目費用標準。嚴格控制經(jīng)費開支，并在經(jīng)營、質(zhì)量、安全、設(shè)備等5個方面有年度或階段目標考核責任書，量化責任，細化考核指標，硬化監(jiān)管、考核、獎懲依據(jù)。加大施工過程中的成本控制，以及工程施工過程中材料的消耗、人工費和機械使用成本。

　　3.6經(jīng)評審的最低價中標法，應(yīng)引入索賠制。承包商在爭取工程業(yè)務(wù)時，已經(jīng)是利潤的最小化了，在實際施工中不確定因素還很多，施工企業(yè)承擔的壓力非常大，業(yè)主和施工企業(yè)在法律上是平等的合同履約關(guān)系，但就目前建筑市場狀況，施工企業(yè)處于弱勢地位始終是存在的，所以必須引人索賠制度，來有效保證履行合同的雙方在最大程度上做到公平履約；只要業(yè)主有違反合同約定，就得理賠；重視合同的變更索賠工作，這是施工企業(yè)一個重要的利潤增長點，也是維護企業(yè)利益的必要手段。

　　3.7建立誠信體系，把投標人的誠信度作為評標依據(jù)之一。從投標人的資質(zhì)信譽和履約能力兩方面入手，要建立誠信體系，將企業(yè)的注冊資本金、固定資產(chǎn)的情況作為企業(yè)履行合同的能力加于考核。同時，對企業(yè)依法覆行合同，依法納稅，良好的銀行信用，建設(shè)優(yōu)良工程，做好安全生產(chǎn)、社會治安綜合治理、文明施工和依法支付農(nóng)民工工資等，作為施工方的資信考核，設(shè)定科學有效的評判尺度，嚴格資格預(yù)審制度，防止資格預(yù)審流于形式。在最低價中標法的評標過程中，把投標人的誠信度作為評標的一個重要部分，把沒有誠信的投標人直接拒之于競爭者行列之外，把工程交給真正有誠信的合理最低價中標人。要實行履行保證金制度，以市場的手段，利用銀行對工程實行風險擔保，對可能出現(xiàn)重大安全事故的工程項目實行強制性保險。施工企業(yè)通過創(chuàng)建精品工程，樹立企業(yè)的社會信譽和形象，發(fā)揮企業(yè)地域優(yōu)勢，加強投標力度，在同流域承建多個工程項目，對企業(yè)有限的資源配置十分有利。企業(yè)能夠形成首尾呼應(yīng)，相互支持，互為依托的發(fā)展格局，以規(guī)模效益消減“低價中標”帶來的不利因素。

　　3.8借鑒和推廣部分地區(qū)一些好的經(jīng)驗。如沿海有的地方實行新的評標、定標辦法，即采用最低價和合理低價平均值評標辦法，最大的優(yōu)點是對一般的工程不進行技術(shù)標評審，減少了人為因素對招標的影響，只評商務(wù)標的工程量清單，使評標公正、合理、快捷，有利于節(jié)約國家財政投資和廉政建設(shè)，并在一定程度上防止惡性競爭和圍標串標，又使中標價格比較合理。對于技術(shù)復(fù)雜、施工難度大的大型工程使用綜合中標法，則有利于選擇最優(yōu)秀企業(yè)承接工程。

　　3.9嚴格執(zhí)行建設(shè)部“新規(guī)”，確保安全投入。今后凡實行合理低價中標的工程，必須重視安全工作投入資金不足，嚴重影響建筑業(yè)安全生產(chǎn)工作的問題。必須認真執(zhí)行建設(shè)部頒布，從2005年9月1日起施行的《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》。并按此規(guī)定明確：建筑工程安全防護、文明施工措施費用是由《建筑安裝工程費用項目組成》中措施費所含的文明施工費、環(huán)境保護費、臨時設(shè)施費、安全施工費組成，保證專款專用。

　　3.10加強市場綜合監(jiān)管力度。建設(shè)行政主管部門應(yīng)當按照現(xiàn)行標準規(guī)范對施工現(xiàn)場安全防護、文明施工措施落實情況進行監(jiān)督檢查，并對建設(shè)單位支付及施工單位使用安全防護、文明施工措施費用情況進行監(jiān)督。建設(shè)單位、設(shè)計單位在編制工程概（預(yù)）算時，應(yīng)當依據(jù)工程所在地工程造價管理機構(gòu)測定的相應(yīng)費率，合理確定工程安全防護、文明施工措施費。建設(shè)單位申請領(lǐng)取建筑工程施工許可證時，未提交施工合同中約定的安全防護、文明施工措施費用支付計劃作為保證工程安全的具體措施的，建設(shè)行政主管部門將不予核發(fā)施工許可證。建設(shè)單位應(yīng)當按照管理規(guī)定及合同約定及時向施工單位支付安全防護、文明施工措施費，并督促施工企業(yè)落實安全防護、文明施工措施。施工單位應(yīng)當確保安全防護、文明施工措施費�？顚Ｓ茫�在財務(wù)管理中單獨列出安全防護、文明施工措施項目費用清單備查。工程總承包單位對建筑工程安全防護、文明施工措施費用的使用負總責。工程監(jiān)理單位應(yīng)當對施工單位落實安全防護、文明施工措施情況進行現(xiàn)場監(jiān)理。

　　結(jié)束語：目前，我國建筑施工企業(yè)在“僧多肉少”的甲方市場形勢下，是一個弱勢群體，它只能是一個被動地去接受不公平的招標文件、合同條款，低于成本價中標妨礙了整個建筑業(yè)的健康發(fā)展。

　　但是，實行“低價中標”，卻又代表著市場競爭的發(fā)展要求和發(fā)展方向，它是通過經(jīng)濟杠桿推動行業(yè)和技術(shù)進步。特別是在當前國有投資占主要地位的情況下，“低價中標”能夠有效減少一些人為因素，有利于防止腐敗現(xiàn)象在招投標領(lǐng)域的發(fā)生，有利于建筑市場的競爭健康發(fā)展，有利于建筑業(yè)朝著優(yōu)勝劣汰、強的更強、好的更好的勢態(tài)發(fā)展。所以，探討如何確定最優(yōu)的“低價中標”評審招投標法，是實現(xiàn)業(yè)主與施工方“雙贏”的途徑，也是實現(xiàn)安全生產(chǎn)，文明施工的前提。