在當(dāng)前城市化發(fā)展的浪潮中，各類城市迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。那么，是否所有的城市都能在良好的機(jī)遇面前開(kāi)辟出喜人的發(fā)展前景呢？恐怕事實(shí)并不容樂(lè)觀。

　　受任期和資源所限，有些城市的管理者容易出現(xiàn)短期行為，把主要精力放在了政績(jī)工程上，“忙”于眼前利益，卻“盲”于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；“忙”于追求開(kāi)發(fā)速度，卻“盲”于開(kāi)發(fā)質(zhì)量；“忙”于追求政績(jī)，卻“盲”于民生建設(shè)。這種發(fā)展模式都是不健康的，也是不可持續(xù)的，而這種發(fā)展模式產(chǎn)生的嚴(yán)重后果和沉痛教訓(xùn)也都?xì)v歷在目。

　　分析總結(jié)城鎮(zhèn)發(fā)展的不成功案例，其核心問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面：

　　一是土地收益與建設(shè)支出的匹配問(wèn)題。從近幾年的情況看，對(duì)于大多數(shù)地方政府來(lái)說(shuō)，土地是最主要的收入來(lái)源，但在尚未全面掌握土地開(kāi)發(fā)的成本和收入情況時(shí)，匆忙安排建設(shè)與開(kāi)發(fā)，為追求資金回籠忙于供地招商。盲目供地，導(dǎo)致城市建設(shè)資源不匹配、形成建設(shè)資金不足甚至資金斷鏈。

　　二是失地農(nóng)民發(fā)展與社會(huì)安定問(wèn)題。如何讓失地農(nóng)民共享發(fā)展成果，以解決一直困擾地方政府征地難問(wèn)題，是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的難點(diǎn)。處理不好征地問(wèn)題，不僅影響建設(shè)進(jìn)度，也為建設(shè)計(jì)劃的完成造成了障礙，同時(shí)社會(huì)的和諧穩(wěn)定也難以得到保障。

　　三是政府和投資人的互信互利問(wèn)題�；�礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的配套是城市建設(shè)的必備項(xiàng)目，但政府的職能和財(cái)力都是有限的，不可能承擔(dān)所有建設(shè)任務(wù)，而投資人參與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)首先是為了獲取回報(bào)并要求合理的現(xiàn)金流，在經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間，如果不能合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，明確各自的投資范圍，會(huì)因引資不暢導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，從而影響規(guī)劃的有效落實(shí)。

　　在這樣三個(gè)普遍面臨的問(wèn)題前，地方政府該如何運(yùn)用科學(xué)決策方法，合理配置公共資源，兼顧政府、投資人、失地農(nóng)民、居民住戶、企業(yè)住戶等各相關(guān)利益群的利益，充分調(diào)動(dòng)各方力量參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，既實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)又形成城市可持續(xù)發(fā)展的能力呢？

　　一個(gè)基本前提是做到機(jī)遇面前不盲動(dòng)。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，城鎮(zhèn)發(fā)展也不能以開(kāi)發(fā)商的意志為導(dǎo)向。資本的本性是逐利的，如果政府不能在開(kāi)發(fā)初期對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展有一個(gè)總體的統(tǒng)籌安排，極有可能被開(kāi)發(fā)商牽著鼻子走，給后期開(kāi)發(fā)留下極大的隱患。因此，需要結(jié)合自身實(shí)際情況和面臨的形勢(shì)，通盤統(tǒng)籌，摸清家底，量入為出，從城鎮(zhèn)發(fā)展的根源入手，解決三個(gè)問(wèn)題：一是要綜合評(píng)估開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本及出讓收益，進(jìn)行總體資金平衡分析；二是要統(tǒng)籌解決被征地農(nóng)民的拆遷安置問(wèn)題，保障失地農(nóng)民利益，防止出現(xiàn)“城中村”；三是要合理安排鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，保障規(guī)劃落實(shí)。

　　北京市房山區(qū)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)就是城鎮(zhèn)建設(shè)中審時(shí)度勢(shì)進(jìn)行科學(xué)決策的一個(gè)典范。

　　隨著北京市主城區(qū)“攤大餅”式的發(fā)展，五環(huán)路以內(nèi)的建設(shè)用地在逐年銳減，好地段的土地可以說(shuō)是“寸土寸金，一地難求”。于是開(kāi)發(fā)商的眼光開(kāi)始投向五環(huán)以外，而緊鄰五環(huán)的長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)則成了被重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)位于北京西南房山區(qū)境內(nèi)，緊鄰城市五環(huán)路和京石高速公路，是房山區(qū)境內(nèi)距北京中心城區(qū)最近的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。歷史上，由于受永定河滯洪區(qū)的影響，長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)的發(fā)展一直受到限制，鎮(zhèn)區(qū)開(kāi)發(fā)基本處于空白，城市化水平很低。2005年，隨著永定河防洪工程體系的完善，防洪標(biāo)準(zhǔn)有了很大提高，長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)徹底摘掉了滯洪區(qū)的帽子，大片建設(shè)用地得以釋放；同時(shí)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)新一版的總規(guī)和中心區(qū)控規(guī)也初步編制完成，具備了開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本條件。各地開(kāi)發(fā)商看好長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)未來(lái)的發(fā)展，紛紛主動(dòng)拋出繡球，長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)迎來(lái)了空前的發(fā)展機(jī)遇。

　　面對(duì)機(jī)遇，長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)政府并未急于引進(jìn)投資，而是清醒地認(rèn)識(shí)到：機(jī)遇背后往往是巨大的挑戰(zhàn)，處理不當(dāng)則會(huì)演化成危機(jī)。本著科學(xué)決策的原則，長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)政府借助專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助其對(duì)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌安排。在系統(tǒng)分析了長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況及面臨的問(wèn)題之后，咨詢機(jī)構(gòu)意識(shí)到解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于對(duì)資金的統(tǒng)籌，并創(chuàng)造性地提出了針對(duì)該類問(wèn)題的解決方案——投融資規(guī)劃。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是以城鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法，通過(guò)篩選各類待建項(xiàng)目的投資建設(shè)主體明確政府投資范圍及投資額度，結(jié)合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)理念及實(shí)際情況合理安排開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政狀況確定資金來(lái)源、融資方式及投資回收方式，從而構(gòu)建城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)決策支持模型，為政府系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中的實(shí)際問(wèn)題。

　　長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)政府的這一舉措受到了房山區(qū)政府及北京市有關(guān)部門的高度重視，投融資規(guī)劃作為城鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施保障得到了規(guī)劃部門的認(rèn)可，土地部門也把投融資規(guī)劃成果作為制定土地出讓價(jià)格的參考，保障了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)收支平衡。

　　開(kāi)發(fā)商也十分認(rèn)可投融資規(guī)劃對(duì)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)價(jià)值的預(yù)期，積極參與土地一級(jí)市場(chǎng)的招拍掛，目前長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)境內(nèi)在建、簽約和在談項(xiàng)目共18個(gè)，有力地推動(dòng)了長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平和開(kāi)發(fā)價(jià)值的提升。更值得稱道的是，北京市土地儲(chǔ)備中心也看好長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)未來(lái)的土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，準(zhǔn)備投資數(shù)十億元對(duì)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)中心區(qū)土地進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)。

　　同時(shí)，由于投融資規(guī)劃中設(shè)計(jì)了合理的成本分?jǐn)偡绞�，使農(nóng)民安置補(bǔ)償費(fèi)用及設(shè)施建設(shè)投資可以計(jì)入土地開(kāi)發(fā)成本并通過(guò)土地出讓得以實(shí)現(xiàn)，為失地農(nóng)民安置工作和設(shè)施建設(shè)工作提供了資金儲(chǔ)備，有力地保障了各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。 李偉  秦冉/文