3月27日，2021健康人居與未來城市國際論壇暨第十一屆園冶高峰論壇在西安開幕。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國自然資源學(xué)會副理事長谷樹忠研究員在論壇發(fā)表演講，從生態(tài)文明建設(shè)、國家安全、國家治理等視角闡述了如何完善自然資源治理體系，提出了新時期中國自然資源治理體系的理論架構(gòu)。

谷樹忠在健康人居與未來城市國際論壇演講

　　在進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下，自然資源治理將何去何從，值得思考。思考自然資源治理的新視角、新方位，至少有三種。

　　一、自然資源治理體系完善的生態(tài)文明建設(shè)新視角新方位

　　生態(tài)文明建設(shè)有廣義和狹義之分，狹義的生態(tài)文明建設(shè)包括四個方面，資源、環(huán)境、生態(tài)、空間，首先是資源。因此，生態(tài)文明建設(shè)為自然資源治理提供了一種全新的視角、全新的方位。

　　習(xí)總書記明確提出要建立健全生態(tài)文明體系，包括生態(tài)經(jīng)濟體系、生態(tài)文化體系、目標責任體系、生態(tài)安全體系，它們或多或少都和自然資源治理相關(guān)。生態(tài)文明體制改革的總體方案有八大領(lǐng)域，47項制度。其中，資源環(huán)境法制體制的建立健全和改革是一個重點，資源治理又是重中之重。自然資源治理體系在整個生態(tài)文明建設(shè)中占有基礎(chǔ)性地位。

　　做好生態(tài)文明建設(shè)，必須全面深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想由8個方面有機組成：以“生態(tài)興則文明興”為核心內(nèi)涵的生態(tài)史學(xué)思想，以“人與自然和諧共生”為核心內(nèi)涵的生態(tài)哲學(xué)思想，以“綠水青山就是金山銀山”為核心內(nèi)涵的生態(tài)價值思想，以“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”為核心內(nèi)涵的生態(tài)福祉思想，以“山水林田湖草是生命共同體”為核心內(nèi)涵的生態(tài)系統(tǒng)思想，以“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”為核心內(nèi)涵的生態(tài)法治思想，以“建設(shè)美麗中國全民行動”為核心內(nèi)涵的生態(tài)社會思想，以“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”為核心內(nèi)涵的生態(tài)世界思想。

　　習(xí)近平生態(tài)文明思想的八個方面，對構(gòu)建新時代自然資源治理體系有重要指導(dǎo)和引領(lǐng)作用：

　　1.以生態(tài)史學(xué)思想為指引，建立健全自然資源系統(tǒng)保護體系

　　要樹立“功成不必在我，做功責無旁貸”的思想，久久為功，堅定不移地保護好自然資源。將自然資源保護置于新時代自然資源管理工作的重要位置。重點做好：明確自然資源保護重點資源和優(yōu)先序列，建立國家自然資源保護名錄；明確自然資源保護的責任主體和責任序列，建立多元化資源保護主體結(jié)構(gòu)和責任體；制定自然資源保護的規(guī)劃和標準；探索自然資源保護區(qū)劃管理；加強自然資源保護的法律基礎(chǔ)，研究自然資源保護專門立法的可能性；建立健全自然資源保護的補償機制，并將資源保護補償機制與生態(tài)補償有機結(jié)合；堅持對歷史負責，對后代負責，決不能“吃祖宗飯造子孫孽”，為子孫后代留下數(shù)量和質(zhì)量有保證的自然資源，尤其要調(diào)控好對非再生資源的開發(fā)利用速度和強度。

　　2.以生態(tài)哲學(xué)思想為指引，建立健全自然資源規(guī)制體系

　　摒棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，努力構(gòu)建人與自然和諧共生的優(yōu)美和諧局面。牢固樹立人類活動不能超越自然資源承載能力的底線意識，建立健全自然資源規(guī)制體系，根據(jù)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量和功能等，確定生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)模和強度、生活消費的模式、水平，堅持“量力而行”，這個“力”就是資源承載力。以水資源為例，“量力而行”，就要做到“以水四定”，即以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，城市發(fā)展的規(guī)模和速度、耕地開發(fā)利用的規(guī)模和強度、人口發(fā)展的規(guī)模和分布、生產(chǎn)活動的規(guī)模和強度等，均要充分考慮水資源的承載能力。加強新時代自然資源規(guī)制，即一方面加強自然資源開發(fā)利用標準規(guī)范的建設(shè)，另一方面要以重要自然資源的供給或配置作為調(diào)控社會經(jīng)濟活動的重要手段。

　　3.以生態(tài)價值思想為指引，建立健全自然資源價值評價與實現(xiàn)體系

　　深刻認識新時代自然資源的功能和價值，牢固樹立自然資源資產(chǎn)保值、增值的理念；深化自然資源有償使用制度改革，建立全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計登記制度，推進全民所有自然資源資產(chǎn)調(diào)查評價、核算、審計等工作，全面、系統(tǒng)、科學(xué)、準確地摸清自然資源資產(chǎn)的家底，加強對自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量及價值量等方面的動態(tài)監(jiān)測，重點編制自然資源資產(chǎn)負債表，加強領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，推進國有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管；改進完善全民所有自然資源資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價出資政策，合理配置全民所有自然資源資產(chǎn)；加強自然資源資產(chǎn)價值評估管理，依法收繳相關(guān)資產(chǎn)收益。結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)進程，探索新時代自然資源資產(chǎn)生態(tài)價值實現(xiàn)的路徑與模式。

　　4.以生態(tài)福祉思想為指引，建立健全自然資源權(quán)益保障體系

　　加快土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源的統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價；加強全國各類自然資源和不動產(chǎn)的確權(quán)與登記，在此基礎(chǔ)上加快建立健全歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，增進資源惠民、資源利民，持續(xù)地保護和挖掘資源紅利，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給；保護公民資源權(quán)益，重視資源分配的公開、公平、公正，使資源開發(fā)利用更好惠及廣大群眾；切實滿足人民群眾的資源需求，提高國家和地區(qū)層面的資源安全保障能力與水平。

　　5.以生態(tài)系統(tǒng)思想為指引，建立健全自然資源修復(fù)體系

　　生態(tài)系統(tǒng)是多樣性與整體性的統(tǒng)一，要樹立自然資源系統(tǒng)的理念，重視各類自然資源間的關(guān)聯(lián)性，特別是水、土、氣、生及能源和礦產(chǎn)間的兩兩關(guān)系及多邊關(guān)系；深刻認識到生態(tài)是各種自然要素相互依存而實現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條、是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，高度重視并系統(tǒng)審視資源——環(huán)境——生態(tài)關(guān)聯(lián)性；按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，加強自然資源的系統(tǒng)保護、修復(fù)與綜合治理、綜合開發(fā)利用與宏觀管控，有機統(tǒng)籌治田、治林、治草、治河、治湖、治山等，全面切實提升自然資源的綜合承載能力和整體功能，維護山水林田湖草生命共同體的整體生態(tài)平衡；重點建立集農(nóng)田、草地、森林、水域等于一體的自然資源系統(tǒng)修復(fù)系統(tǒng)，以持續(xù)地、有效地增加自然資源可利用性，支撐社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

　　6.以生態(tài)法治思想為指引，建立健全自然資源法治體系

　　落實中央關(guān)于“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的要求，依法治理自然資源，為建立、維護有序的自然資源管理開發(fā)利用和保護秩序提供重要保障；強化自然資源產(chǎn)權(quán)保護、用途管制、責任追究意識，完善激勵與約束并舉的利益導(dǎo)向機制，推進自然資源監(jiān)管法治化、制度化；健全自然資源法律體系，按照綠色發(fā)展、預(yù)防為主、權(quán)責對應(yīng)、公眾參與的原則，加強自然資源統(tǒng)一立法，重點制定完善自然資源開發(fā)保護、空間規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國家公園、生態(tài)修復(fù)等方面的法律法規(guī)，用最嚴格的保護制度和法律，切實形成杜絕資源浪費破壞、注重資源節(jié)約保護的良好局面；自然資源執(zhí)法局的成立，使統(tǒng)一執(zhí)法工作成為實現(xiàn)山水林田湖草整體保護的“利劍”和“拳頭”。

　　7.以生態(tài)社會思想為指引，建立健全自然資源社會共治體系

　　在建設(shè)美麗中國頂層政策、制度設(shè)計的框架下，鼓勵、引導(dǎo)全民行動起來，積極參與自然資源的保護、修復(fù)和治理，逐步使節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀和行為準則在全社會牢固樹立；推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實施全民節(jié)能行動計劃，推進節(jié)水型社會建設(shè)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式，加快發(fā)展綠色礦業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，切實提高資源利用效率；推進資源治理全過程的公開、透明，接受并加強全社會監(jiān)督，讓建設(shè)美麗中國成為人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的偉大事業(yè)。

　　8.以生態(tài)世界思想為指引，建立健全世界自然資源治理體系

　　重新賦予我國“兩種資源、兩個市場”資源戰(zhàn)略以新內(nèi)涵，加強資源領(lǐng)域的雙向開放，構(gòu)建共贏的資源供需新格局。積極參與、影響、引導(dǎo)乃至重塑全球自然資源治理體系，為全球資源治理貢獻中國智慧、中國方案，攜手共筑全人類與自然和諧共生發(fā)展的新格局，保護好人類賴以生存的地球家園。

　　二、自然資源治理體系完善的國家安全新視角與新方位

　　各大國均高度重視國家安全問題，中國也高度重視國家安全問題。習(xí)近平主席在2014年4月15日主持召開中央國家安全委員會第一次會議時強調(diào)，堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路。明確提出要構(gòu)建集政治、國土、軍事、經(jīng)濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源、核等11個安全（后相繼增加了海外利益、生物、太空、極地、深海等5個安全）于一體的國家安全體系。

　　以資源安全為例。資源安全的基本概念是指一個國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟合理地獲取所需的自然資源或資源性產(chǎn)品的狀態(tài)或能力?；竞x包括：數(shù)量的含義，即量要充裕，既有總量的充裕，也有人均量的充裕，但后者較之前者更具意義。質(zhì)量的含義，即質(zhì)量要有保證，水資源質(zhì)、耕地質(zhì)量。結(jié)構(gòu)的含義，即資源供給的多樣性，供給渠道的多樣性是供給穩(wěn)定性的基礎(chǔ)；能源結(jié)構(gòu)；土地利用結(jié)構(gòu)。均衡的含義，地區(qū)均衡+人群均衡。經(jīng)濟的含義，一個國家或地區(qū)可以從市場（特別是國際市場）上以較小經(jīng)濟代價（如較低價格）獲取所需資源的能力或狀態(tài)。資源安全的基本特征包括目的性或針對性、動態(tài)性或可變性、層次性或尺度性、互動性或相關(guān)性等。

　　國家安全特別是資源安全為新時代自然資源體系建立健全提供了很好的視角和方位。

　　三、自然資源治理體系完善的國家治理新視角與新方位

　　中共中央《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出：堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。特別提出四個理念：系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理?？茖W(xué)治理、民主治理在新時代也要加進來。

　　創(chuàng)新資源治理理論，要強調(diào)資源多元治理，資源多元治理（主體結(jié)構(gòu)理論）。該理論的要義是政府、組織、企業(yè)、公民等都是治理的主體；淡化管理者與被管理者的角色，強調(diào)都是管理者和被管理者；強調(diào)從政府主導(dǎo)到社會共治的轉(zhuǎn)變。

　　要進行資源分層治理。其要義是將資源治理區(qū)分為全球治理、區(qū)域治理、國家治理、地方治理和社區(qū)治理；強調(diào)全球資源治理（GRG）、國家資源治理體系（NRG）的不可或缺性和調(diào)度關(guān)聯(lián)性。要進行資源動態(tài)調(diào)適。其要義是強調(diào)自我調(diào)整、自我適應(yīng)；強調(diào)動態(tài)治理、調(diào)適性治理。資源公平理論。其要義是強調(diào)資源是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要指向和基本內(nèi)涵；強調(diào)資源的代內(nèi)公平與代際公平；強調(diào)原住民的資源權(quán)益及其保障；反對資源殖民主義。資源效率理論。其要義是主張資源效率至上；強調(diào)資源節(jié)約。

　　四、新時期中國自然資源治理體系的理論架構(gòu)

　　在講到治理體系時首先要把目標體系明確下來。新時期自然資源治理目標體系是由多個目標，包括資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟、社會、政治和國際目標共同組成。資源目標中強調(diào)改善資源質(zhì)量、提高資源效率、保障資源安全等等。同時資源治理要注意環(huán)境目標、生態(tài)目標，特別是生態(tài)目標，要促進生態(tài)保育，加強生態(tài)修復(fù)，保障生態(tài)安全等。經(jīng)濟目標是要支撐經(jīng)濟持續(xù)增長。社會目標是要促進社會公平、民生和諧。國際目標涉及話語權(quán)、控制力。資源治理目標體系應(yīng)兼顧這些目標。

自然資源治理目標體系

國家自然資源治理體系應(yīng)由八個體系構(gòu)成。勘查評估體系、統(tǒng)計監(jiān)測核算體系、開發(fā)利用治理體系、保護修復(fù)治理體系、保障儲備治理體系、市場交易治理體系、安全預(yù)警治理體系、國際合作治理體系。

國家自然資源治理體系

自然資源治理制度體系包括十項制度：公平正義制度、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、節(jié)約集約制度、有償使用制度、保護修復(fù)制度、市場交易制度、統(tǒng)計核算制度、多元儲備制度、國際合作制度、治理監(jiān)督制度。

自然資源治理制度體系