生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》），提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”。要求“嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。筆者在認真學(xué)習(xí)四中全會《決定》精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合對生態(tài)補償政策的長期跟蹤研究，就落實生態(tài)補償制度、探索中國特色生態(tài)補償制度體系提出若干建議。

　　生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，促進人與自然和諧共生為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)環(huán)境保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護各利益相關(guān)方之間關(guān)系的制度安排。健全和完善生態(tài)補償機制，有利于促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和可持續(xù)供給，有利于保障資源可持續(xù)利用，有利于促進生態(tài)優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。由此可見，生態(tài)補償不僅僅是一種環(huán)境經(jīng)濟手段，也是社會發(fā)展的調(diào)節(jié)手段。

　　黨中央歷來高度重視生態(tài)補償機制建設(shè)。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。黨的十七大將生態(tài)補償機制上升為制度要求，強調(diào)建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。黨的十八大將生態(tài)補償制度作為建設(shè)生態(tài)文明的重要保障，提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。黨的十八屆三中、四中和五中全會進一步深化對生態(tài)補償機制的要求。黨的十九大提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。習(xí)近平總書記多次對健全生態(tài)補償機制提出明確要求。黨的十九屆四中全會進一步要求“落實生態(tài)補償制度”。十三屆全國政協(xié)第31次雙周協(xié)商座談會專門圍繞“建立生態(tài)補償機制中存在的問題和建議”協(xié)商議政?？梢哉f，生態(tài)補償制度已經(jīng)被提高到一個前所未有的高度，完善和健全生態(tài)補償制度體系迎來了千載難逢的歷史機遇。

　　國務(wù)院有關(guān)部門扎實推進生態(tài)補償政策落地。在有關(guān)部委的積極推動下，《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》《生態(tài)綜合補償試點方案》等重要政策文件密集出臺。各地嚴格落實國家生態(tài)補償政策，根據(jù)本省實際積極探索創(chuàng)新生態(tài)補償實踐模式，具有中國特色的生態(tài)補償制度格局日益清晰。

　　當前生態(tài)補償政策實踐呈現(xiàn)“三多”特征。一是多個領(lǐng)域生態(tài)補償齊頭并進。森林、草原、濕地、海洋、耕地、流域、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)等七大領(lǐng)域和限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域兩大重點區(qū)域生態(tài)補償正在扎實推進。生態(tài)補償資金投入連年遞增。據(jù)統(tǒng)計，2019年，我國生態(tài)補償財政資金投入已近2000億元，森林生態(tài)效益補償實現(xiàn)國家級生態(tài)公益林全覆蓋，草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋內(nèi)蒙古、西藏、新疆等13個主要草原牧區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)），享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域數(shù)量已達819個。

　　二是多個跨省流域開展橫向生態(tài)補償深入試點。在全國首個跨省新安江流域水環(huán)境補償試點取得豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長江經(jīng)濟帶等多個跨省流域上下游橫向生態(tài)補償試點深入推進，流域水環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善。例如九洲江流域重點整治畜禽養(yǎng)殖污染，出境斷面水質(zhì)總體好轉(zhuǎn)；引灤入津流域集中解決潘大水庫網(wǎng)箱養(yǎng)殖歷史難題。

　　三是多種類型補償方式不斷發(fā)展。國家和地方都在積極探索市場化多元化生態(tài)補償機制，彌補政府財政補償資金的不足。如南水北調(diào)中線水源區(qū)積極開展具有生態(tài)補償性質(zhì)的對口協(xié)作，浙江金華與磐安率先實踐異地開發(fā)的補償模式，新安江流域引入社會資本參與生態(tài)補償項目，茅臺集團自2014年起計劃連續(xù)十年累計出資5億元參與赤水河流域水環(huán)境補償，三峽集團正在長江大保護中發(fā)揮主體平臺作用并探索市場化補償路徑。

　　此外，北京、天津、上海、重慶、湖北和廣東等省較早開展碳排放權(quán)交易試點，覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業(yè)近3000家重點排放企業(yè)，全國有28個?。ㄊ?、區(qū)）開展了排污權(quán)交易試點，通過市場手段減排污染物。

　　盡管生態(tài)補償機制建設(shè)已經(jīng)取得了可喜的進展，但我們也要清醒地認識到，生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)補償機制建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進并非朝夕之功，生態(tài)補償涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，機制的建立健全還受多方面因素影響，穩(wěn)定長效的生態(tài)補償制度體系尚未形成。

　　當前生態(tài)補償制度體系建設(shè)存在“四缺”。一是生態(tài)補償法律基礎(chǔ)欠缺，地方普遍反映生態(tài)補償?shù)纳衔环ú幻鞔_，急需國家層面出臺生態(tài)補償專門法律法規(guī)，生態(tài)補償立法進程已經(jīng)明顯滯后于生態(tài)補償實踐；二是生態(tài)補償技術(shù)體系欠缺，目前尚缺乏相對統(tǒng)一完善的生態(tài)補償標準核算方法體系，各地在“補多少”上面存在較大爭議，地方反映補償政策精準化不夠；三是生態(tài)補償?shù)拈L效機制欠缺，單靠行政手段較難持續(xù)，自愿交易是未來建立生態(tài)補償長效機制的重要補充；四是生態(tài)補償效益評估機制欠缺，難以量化生態(tài)補償政策發(fā)揮了多大作用，不利于健全完善制度體系。

　　結(jié)合黨的十九屆四中全會精神的學(xué)習(xí)，按照四中全會《決定》有關(guān)要求，深入貫徹新發(fā)展理念，就落實生態(tài)補償制度、探索中國特色生態(tài)補償制度體系提出五點建議。

　　一是落實責任，完善制度。各部門、各地方要有跳出生態(tài)補償看生態(tài)補償?shù)挠職夂推橇?，更要有跳出生態(tài)補償看高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展的格局。要從高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展對各部門實際要求出發(fā)，謀劃切實可行的生態(tài)補償政策目標。生態(tài)補償制度設(shè)計既要仰望星空，又要腳踏實地。有關(guān)各方要統(tǒng)籌做好生態(tài)補償前期謀劃，落實各受益主體權(quán)責，把生態(tài)補償作為有關(guān)部門落實生態(tài)文明制度建設(shè)的重要抓手，扎實推進。

　　二是夯實基礎(chǔ)，加快立法。扎實推進形式多樣的地方試點，不斷總結(jié)“為什么補，誰補誰，補多少，怎么補，補的效果如何”等方面的成功經(jīng)驗，不斷健全生態(tài)補償工作機制。通過立法，對生態(tài)補償?shù)哪康?、原則、程序、途徑、標準等以及生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、法律責任等方面做出詳細規(guī)定，固化生態(tài)補償成功模式和長效機制，為各地深入實施生態(tài)補償提供法律依據(jù)。

　　三是增加投入，穩(wěn)中求進。根據(jù)國情和各地實際情況，按照事權(quán)與支出責任相匹配的原則，積極穩(wěn)妥推進已有生態(tài)補償政策落實，適度加大對森林、草原、濕地等重點領(lǐng)域和重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)補償投入力度，確保重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續(xù)增強。

　　四是立足國情，探索前行。充分消化吸收國際先進經(jīng)驗，遵循市場規(guī)律，堅持生態(tài)有價原則，探索適合中國國情的市場化生態(tài)補償路徑。各地根據(jù)資源稟賦和比較優(yōu)勢，把推進市場化生態(tài)補償與推動區(qū)域綠色發(fā)展深度融合。將生態(tài)治理項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目有機整合，把生態(tài)價值轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟價值，促進生態(tài)保護地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化路徑。

　　五是生態(tài)共建，利益共享。充分總結(jié)新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點經(jīng)驗，以共同體理念不斷打造流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)纳壈妗Ｗ裱鷳B(tài)共建、利益共享的原則，推動流域生態(tài)補償逐步從水里走向岸上，形成水岸統(tǒng)籌保護、上下游共享高質(zhì)量發(fā)展的大補償格局。省內(nèi)跨界流域生態(tài)補償重在深入實踐生態(tài)綜合補償，跨省流域上下游重在形成命運共同體。以生態(tài)補償資金池的形式建立流域上下游生態(tài)保護共同體，以產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等多元化市場化生態(tài)補償建立流域高質(zhì)量綠色發(fā)展共同體，推進上下游之間形成有效的利益補償機制。

　　作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任、研究員