金永祥在進(jìn)入2017年以后一直想控制公司的人員規(guī)模和業(yè)務(wù)的發(fā)展速度。

　　金永祥是大岳咨詢公司的總經(jīng)理，在2017年年初的時(shí)候，他判斷中國(guó)的PPP已經(jīng)進(jìn)入了新的階段。這個(gè)“新的階段”指的是，PPP已經(jīng)進(jìn)入需要進(jìn)行費(fèi)價(jià)制度改革的時(shí)候。

　　于是金永祥就有意識(shí)地控制公司的規(guī)模和發(fā)展速度。其后的變化也符合了金永祥的判斷，無(wú)論是財(cái)政部的50號(hào)文還是78號(hào)文，都在不斷明確這樣一個(gè)信號(hào)：加強(qiáng)對(duì)不規(guī)范PPP的約束和管理。

　　7月31日，財(cái)政部召開(kāi)進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌表示，在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)下，部分地方政府和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP發(fā)展前景表示擔(dān)憂，認(rèn)為政府付費(fèi)類PPP與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍；事實(shí)上，中央始終將PPP定位為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對(duì)短期內(nèi)一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長(zhǎng)期、健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，這與他年初的判斷是一致的，現(xiàn)在做PPP的就是三方：政府方、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)方，現(xiàn)在政府一方最重要。

　　金永祥判斷，PPP經(jīng)過(guò)三年的快速發(fā)展，市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮自我調(diào)節(jié)作用，進(jìn)入優(yōu)勝劣汰的階段。

　　新階段

　　2016年是PPP快速發(fā)展的一年，金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，2016年底公司人數(shù)達(dá)到四五百人。簽約合同數(shù)也是大幅增長(zhǎng),2013年有50來(lái)個(gè)合同 (啟動(dòng)之前),2014年大概是101個(gè)，到2015年的時(shí)候是245個(gè)，2016年達(dá)到400多個(gè)，2017年會(huì)再漲到600個(gè)。

　　但是，到了2017年，金永祥認(rèn)為PPP發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新階段，特別是在項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)，都需要做兩評(píng)方案，另外好多項(xiàng)目簽完約后并不落地，開(kāi)不了工。兩評(píng)方案是指，物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)的時(shí)候就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這已經(jīng)離地方政府財(cái)政支出10%的上限越來(lái)越接近。財(cái)政部在2015年4月印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政可承受能力論證指引》中明確要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

　　金永祥判斷，這其中會(huì)出現(xiàn)部分項(xiàng)目操作不下去的情況，然后就是有些項(xiàng)目簽約就沒(méi)開(kāi)工，大部分簽完約在那放著就變成假項(xiàng)目，做不下去了。

　　金永祥給出了必須進(jìn)行費(fèi)價(jià)改革的理由。他表示，如果不進(jìn)行費(fèi)價(jià)制度改革，就無(wú)法真正推動(dòng)PPP沿著市場(chǎng)化方向真正走下去。看看現(xiàn)在ABS（PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化）為什么做不下去？就是因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有信心。為什么沒(méi)有信心？還是因?yàn)闆](méi)有現(xiàn)金流?，F(xiàn)金流從哪兒來(lái)？政府使用者付費(fèi)。政府沒(méi)能力付費(fèi)了，做那么多項(xiàng)目，政府哪有那么高能力付費(fèi)？讓使用者付費(fèi)就意味著公益項(xiàng)目也得收費(fèi)，讓過(guò)去價(jià)格不到位的逐步到位，只有這樣才能從根本上解決問(wèn)題，一盤(pán)PPP的大棋才能盤(pán)活。

　　金永祥認(rèn)為，PPP項(xiàng)目一半開(kāi)不了工的原因是項(xiàng)目完不成融資。完不成融資的原因是沒(méi)有收費(fèi)和價(jià)格制度改革。

　　政府付費(fèi)項(xiàng)目的減少，是否意味著PPP增速的下降？在財(cái)政部PPP中心的最新一期季報(bào)數(shù)據(jù)顯示，在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中，政府付費(fèi)和政府市場(chǎng)混合付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)8,625個(gè)、投資額11.4萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目的63.6%和69.5%，占比穩(wěn)定。

　　10%的難題

　　財(cái)政部在2015年印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》其中一條規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門(mén)可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌認(rèn)為PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為“四個(gè)問(wèn)題”：其中一條就是支出上限“虛化”問(wèn)題。對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識(shí)不到位、把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財(cái)政中長(zhǎng)期支出壓力。

　　金永祥此前就判斷，在PPP項(xiàng)目中財(cái)政支出的空間已經(jīng)到了邊界，大家都懷疑財(cái)政還不起錢(qián)，尤其是在地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)引起眾多關(guān)注的情況下，地方政府財(cái)政支付能力確實(shí)承受不小的考驗(yàn)。

　　一位PPP專家對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，PPP項(xiàng)目政府支出事項(xiàng)會(huì)增加未來(lái)政府支出負(fù)擔(dān)，過(guò)多項(xiàng)目可能導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾加劇，從而帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。正是為了防止PPP項(xiàng)目政府支出事項(xiàng)過(guò)多而催生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部發(fā)文作出規(guī)定，PPP項(xiàng)目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在10%以內(nèi),這主要就是防止地方政府超出財(cái)政承受能力大量上馬PPP項(xiàng)目。

　　在上述PPP專家看來(lái)，政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)項(xiàng)目成本均是受益者負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)階段從防控風(fēng)險(xiǎn)角度考慮以使用者付費(fèi)項(xiàng)目?jī)?yōu)先為宜。無(wú)論是政府付費(fèi)，還是使用者付費(fèi)，只要是公共服務(wù)項(xiàng)目，其成本最終都是受益者負(fù)擔(dān)，一種是通過(guò)向社會(huì)公眾收稅支付費(fèi)用，另一種是通過(guò)向特定的受益者收費(fèi)支付費(fèi)用。從受益對(duì)象看，政府付費(fèi)類項(xiàng)目公共屬性更為突出，外溢性更強(qiáng)，更具有大眾性和普惠性，是地方政府更應(yīng)優(yōu)先支持的領(lǐng)域。當(dāng)然，這要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，不可不顧財(cái)政承受能力。

　　考慮到經(jīng)過(guò)三年多突飛猛進(jìn)的發(fā)展，各地PPP項(xiàng)目政府支出事項(xiàng)已普遍逼近10%紅線，根據(jù)現(xiàn)階段“防風(fēng)險(xiǎn)”主基調(diào)，應(yīng)從嚴(yán)控制新上馬政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。

　　史耀斌在7月31日的講話中強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線”，其中一條就是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開(kāi)。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺(tái)中，及時(shí)公開(kāi)財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開(kāi)的，要從項(xiàng)目庫(kù)中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

　　就算有著10%上限的財(cái)政控制，但是PPP的大潮還在繼續(xù)向前推進(jìn)。

　　難以控制的速度

　　金永祥發(fā)現(xiàn)了PPP外部環(huán)境的變化，就琢磨要進(jìn)行策略調(diào)整，他要控制公司的發(fā)展速度，把發(fā)展速度降下來(lái)。“必須要控制發(fā)展速度，但是實(shí)際上這速度很難控制。”金永祥說(shuō)。

　　當(dāng)金永祥想控制速度時(shí)，公司的規(guī)模已經(jīng)接近500人，要把公司每年50%的業(yè)務(wù)增速控制住確實(shí)不易，由于PPP業(yè)務(wù)發(fā)展太快，金永祥在壓人以后發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目干不過(guò)來(lái)了。

　　金永祥發(fā)現(xiàn)，在那些做不過(guò)來(lái)的項(xiàng)目中，一些是前期做爛的項(xiàng)目，還有一些縣市級(jí)的項(xiàng)目也出現(xiàn)了。這些新變化讓金永祥更加謹(jǐn)慎。

　　金永祥告訴記者，現(xiàn)在80%的業(yè)務(wù)來(lái)自老的客戶和客戶之間的推薦。因?yàn)閮r(jià)格問(wèn)題，金永祥認(rèn)為他的公司在新的項(xiàng)目上，競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)并不明顯。

　　在這次PPP大潮中，涌入的不僅是項(xiàng)目和資本，還有大量的咨詢公司，一些公司拿到PPP項(xiàng)目的咨詢業(yè)務(wù)，靠的就是低價(jià)中標(biāo)。但有些中介公司會(huì)將項(xiàng)目做砸，政府就要重新選擇中介公司，這已經(jīng)成為影響PPP項(xiàng)目落地的一個(gè)日漸明顯的問(wèn)題。“真正新增的業(yè)務(wù)，是那些以市場(chǎng)方式進(jìn)行選擇的項(xiàng)目。此前有一個(gè)項(xiàng)目，地方政府由于我們提供的報(bào)價(jià)高而選擇了價(jià)格更低的咨詢公司，但后來(lái)項(xiàng)目做得不順利，又重新找到我們，價(jià)格當(dāng)然是以市場(chǎng)方式來(lái)商定的。”金永祥告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　?。ㄔ瓨?biāo)題：一家中介公司眼中的“PPP冷暖局”）