省級空間規(guī)劃試點方案全文及解讀
問:如何“先布棋盤”,即繪制空間規(guī)劃底圖?
答:空間規(guī)劃底圖,由“三區(qū)三線”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構(gòu)成,是統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、疊加各類空間開發(fā)布局的基礎(chǔ)框架。
繪制空間規(guī)劃底圖,首先要劃定“三區(qū)三線”?!斗桨浮诽岢?,在系統(tǒng)開展兩項基礎(chǔ)評價,搞清楚國土空間本底特征和適宜用途的基礎(chǔ)上,采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式,首先,劃定生態(tài)保護紅線,并堅持生態(tài)優(yōu)先,擴大生態(tài)保護范圍,劃定生態(tài)空間;其次,劃定永久基本農(nóng)田,考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村生活空間相結(jié)合,劃定農(nóng)業(yè)空間;最后,按照開發(fā)強度控制要求,從嚴劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,有效管控城鎮(zhèn)空間。
繪制空間規(guī)劃底圖,要配套設(shè)計綜合空間管控措施。目前,雖然各部門在劃分空間管控分區(qū)基礎(chǔ)上,配套設(shè)計了不同管控措施,但多為單一目標管控措施,無法滿足對全域空間進行多目標管控的需求。因此,需要在劃定“三區(qū)三線”基礎(chǔ)上,系統(tǒng)梳理和有機整合各部門空間管控措施,配套設(shè)計統(tǒng)一銜接、分級管控的綜合空間管控措施,共同構(gòu)成空間規(guī)劃底圖。
問:繪制空間規(guī)劃底圖為什么要以劃定“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)?
答:劃定“三區(qū)三線”,是《方案》的核心內(nèi)容,是繪制空間規(guī)劃底圖的前提和基礎(chǔ),也是四部委聯(lián)合印發(fā)“多規(guī)合一”試點方案形成的基本共識。
“先布棋盤”首先要劃定“棋盤”上的“網(wǎng)格”,這個網(wǎng)格就是統(tǒng)一的空間管控分區(qū)。而空間管控分區(qū)不一致,恰恰是導致“多規(guī)”矛盾沖突的一個重要因素。目前,針對同一片國土空間,至少涉及8個部門,劃分了至少10類空間管控分區(qū)。為此,《方案》提出,以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ),整合形成協(xié)調(diào)一致的空間管控分區(qū)。
之所以明確以“三區(qū)三線”基礎(chǔ),主要基于三方面考慮。
一是滿足管控需求,“三區(qū)三線”作為統(tǒng)一的管控分區(qū),基本能夠涵蓋現(xiàn)有各類空間管控分區(qū),能夠滿足各部門空間管控需要。
二是經(jīng)過實踐檢驗,全國28個“多規(guī)合一”試點市縣,大多按照主體功能區(qū)要求試劃了“三區(qū)三線”。
三是符合國際經(jīng)驗,發(fā)達國家通常也是先劃定城市建設(shè)地區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展地區(qū)、綠色開敞生態(tài)地區(qū)等綜合功能分區(qū),再細化安排用地布局,從而實現(xiàn)空間總體管控與具體用地布局的有機結(jié)合。
問:繪制空間規(guī)劃底圖為什么要配套設(shè)計綜合空間管控措施?如何設(shè)計?
答:“棋盤”不能只有“網(wǎng)格”,也要有與“網(wǎng)格”相配套的運行規(guī)則,這就是與“三區(qū)三線”相配套的綜合空間管控措施。目前,各部門在各自劃分空間管控分區(qū)的基礎(chǔ)上,配套設(shè)計了不同的管控原則和措施,加劇了“多規(guī)”矛盾沖突。同時,現(xiàn)有空間管控措施多為單一目標管控。例如,土地利用規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)“四區(qū)”,和城鄉(xiāng)規(guī)劃的適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)“三區(qū)”,都是單一針對建設(shè)行為的管控分區(qū),與之相配套的管控措施,就無法適用于對廣大農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)的管控。因此,《方案》提出以“三區(qū)三線”為載體,合理整合協(xié)調(diào)各部門空間管控手段,形成綜合空間管控措施。
在市縣“多規(guī)合一”試點過程中,初步形成了綜合空間管控措施設(shè)計思路,即通過管控原則、開發(fā)強度、用地規(guī)模、保護界線等,實現(xiàn)對各類空間開發(fā)和保護行為的落地管控。具體分為三級:
一級為三類空間管控,主要明確三類空間開發(fā)與保護的總體要求和原則方向;
二級為“三區(qū)三線”管控,針對劃分“三區(qū)三線”形成的六類分區(qū),按照不同功能定位和重要程度,細化設(shè)計管控措施,區(qū)分管控嚴格程度;
三級為土地用途管控,重點針對三大類用地,提出土地用途轉(zhuǎn)用管制規(guī)則。
問:為什么要上下協(xié)同編制省級空間規(guī)劃?
答:按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》,未來我國要建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系,分為國家、省、市縣三級。各級空間規(guī)劃雖然各有分工、各有側(cè)重,但卻是統(tǒng)一整體,不能割裂看待。因此,開展省級空間規(guī)劃試點,也要與市縣空間規(guī)劃試點協(xié)同推進,上下聯(lián)動,不能就省級論省級,而是要把省級宏觀管理和市縣微觀管控加以有機結(jié)合。
為確保省級層面空間管控要求能夠精準傳遞到位,避免上下脫節(jié)、管控失效,《方案》設(shè)計了加強上下聯(lián)動的具體舉措,包括:省級層面提出空間發(fā)展總體戰(zhàn)略,并按照市縣主體功能定位,將管控目標和指標分解到各個市縣;采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式劃定“三區(qū)三線”等。這既借鑒了國外有效方法,也是前期海南、寧夏試點探索形成的重要經(jīng)驗,實踐證明是科學合理的。
同時,《試點方案》還注重給予試點省份一定的靈活性,提出既可以在全省范圍內(nèi),協(xié)同編制省級空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃,也可以選擇部分地市級行政單元,探索上下協(xié)同編制空間規(guī)劃的路徑和模式。
問:部際協(xié)調(diào)機制如何構(gòu)建?有何初步設(shè)想?
答:《方案》提出國家層面成立由發(fā)展改革委牽頭的試點工作部際協(xié)調(diào)機制,成員由發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等部門組成。
近期,我們將抓緊建立部際協(xié)調(diào)機制,組織指導試點工作開展,并對重要議題進行研究,主要包括:一是督促指導各試點省份抓緊制定上報試點工作方案,并推動將試點省份納入?yún)f(xié)調(diào)機制。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各試點省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理匯總各試點省份提出的需要暫停執(zhí)行或調(diào)整完善的相關(guān)法律、行政法規(guī),提請全國人大常委會或國務(wù)院審議。四是組建國家空間規(guī)劃專家委員會,對重點難點問題進行咨詢論證。五是協(xié)調(diào)推動《空間規(guī)劃法》立法工作等。
問:《方案》為什么提出劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三類空間”,而不是之前通常采用的生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”?
答:《方案》要求采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式,劃定三類空間,之所以用“三類空間”代替“三生空間”,主要基于以下幾方面考慮:
一是落實中央以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),推進“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署要求。主體功能區(qū)規(guī)劃提出了城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局,“三類空間”與之相對應(yīng),是三大戰(zhàn)略格局在國土空間管控上的具體落地實施。
二是“三生空間”劃分單元相對精細,適于在城市或村鎮(zhèn)內(nèi)部劃定,不適宜在城市外圍的廣大農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間直接劃定,也不利于實現(xiàn)對大的地域空間的綜合管控。特別是在中央倡導產(chǎn)城融合發(fā)展的背景下,即使在城市內(nèi)部,“三生空間”也往往彼此耦合,很難精確劃定具體邊界。
三是考慮了國際經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ),發(fā)達國家通常先劃定城市建設(shè)地區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展地區(qū)、綠色開敞生態(tài)地區(qū)等綜合功能分區(qū),再細化安排用地布局;全國28個“多規(guī)合一”試點市縣也大多探索劃定了“三類空間”,實踐證明是科學可行的。
編輯:lianqi