第三，全面的公眾參與。一方面，志愿者眾多。美國國家公園員工只有兩萬多人，但每年志愿者有幾十萬人。成為志愿者需要經(jīng)過嚴格篩選，但這段經(jīng)歷對于他們在升學、求職方面有很大幫助。另一方面，公眾監(jiān)督制度完善。舉例來說，2000年左右，為了謀求高效，美國國家公園對資金使用機制進行了改革。國家公園管理局總部允許公園的門票和特許經(jīng)營收入的80%留在公園內(nèi)部，只有20%上交。如何確保國家公園的公益性，而不是把重點工作只放在經(jīng)營上？這要得益于完善的公眾監(jiān)督制度。美國國家公園管理局包括下屬的413個成員單位，所收支的每一筆錢都能夠在網(wǎng)上查詢到。而公園員工都是中央政府的公務員，其收入只取決于崗位和職級，與公園本身的經(jīng)營收入完全脫鉤。

　　第四，市場機制發(fā)揮作用。美國國家公園的餐飲、住宿等存在消費彈性且非基本公共服務，都由以項目為單位的特許經(jīng)營商來提供，而不允許公園管理局自己經(jīng)營。發(fā)揮市場作用，確保了公園管理局的公益性。

　　中國環(huán)境報：為何目前批準的是國家公園體制試點區(qū)而非國家公園試點？

　　蘇楊：我認為，這是允許用不同的模式去嘗試，保護需求的差別要體現(xiàn)到管理體制的差別上。例如，對人地關系的處理，保護需求就決定了不同的國家公園，其土地權(quán)屬制度安排必須因地制宜。像三江源，它的人地關系相對寬松，決定其不能采取封閉隔離式的保護，維持原住民適當?shù)纳a(chǎn)生活更有利于自然保護。原住民適當強度的游牧形成了一個非常好的物質(zhì)循環(huán)，有利于生態(tài)。如果要把草場用圍欄圍起來，或者把人都趕走，這個地方的生態(tài)質(zhì)量反而會下降。

　　世界上類似的還有很多例子。比如，朱鹮習慣甚至依賴人工稻作系統(tǒng)生存，如果禁止傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)，反而可能滅絕，這就是日本朱鹮滅絕的重要原因之一。而中國的朱鹮能夠從原來僅剩下的7只發(fā)展到現(xiàn)在野外種群近2000只，正是準確把握了這種人地關系并作出了相應的制度安排。但東北虎豹國家公園試點區(qū)則是另一種人地關系，需要盡量把人員清除出去，把地還給老虎，否則人和獸會直接產(chǎn)生很嚴重的沖突。三江源和東北虎豹國家公園的土地權(quán)屬相關制度設計自然有別，這就要求必須搞試點，一刀切肯定是不行的。

　　建設國家公園體制的根本目的是什么？

　　要在“保護為主”的同時強調(diào)“全民公益性優(yōu)先”。

　　中國環(huán)境報：“試點方案”提出，通過建立國家公園體制實現(xiàn)“保護為主”，是否說明我們現(xiàn)在的保護地體系存在重大問題？

　　蘇楊：首先必須說明，和社會上流行的說法不同，中國這些年來的生態(tài)恢復是顯著的。這樣的結(jié)論可以在中國科學院地理科學與資源研究所對三江源的評估，以及中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心對生態(tài)系統(tǒng)十年變化的評估里得到佐證。而且，中國主要的陸生旗艦物種數(shù)量都在增長，在目前全球物種滅絕速度加快的情況下，這樣的成就尤顯突出。但和我們資源價值比起來，我們做得還不夠好。中央最近對8個省的自然保護區(qū)的督察情況說明，即便號稱“管理要求最嚴格”的自然保護區(qū)也還有很多管理漏洞。對重要保護地的管理，總體來看，仍然存在沒有保護好、沒有服務好、沒有經(jīng)營好等通病。一是保護地破碎化現(xiàn)象嚴重且絕大多數(shù)為級別很低的屬地化管理。管理權(quán)限分散在較低級別政府的諸多部門中，一地多牌且一地多主，管理不規(guī)范，保護與利用的關系模糊不清。二是許多保護地不僅保護力度不夠，帶動社區(qū)發(fā)展也不力。三是有些發(fā)展旅游不當，節(jié)假日期間人滿為患、服務不佳。這些問題不斷引發(fā)公眾的抱怨和不滿。

　　反復出現(xiàn)的問題要總結(jié)規(guī)律，普遍出現(xiàn)的問題要總結(jié)制度成因。解決這些問題，要靠生態(tài)文明體制建設，尤其是國家公園體制。中央2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對“國家公園體制”解釋得全面而清晰：“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組……保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。中央啟動國家公園體制試點的目的之一就是通過具有龍頭作用的國家公園體制建設，帶動保護地體系的統(tǒng)一、規(guī)范、高效管理。