三是保護(hù)管理制度比較一致。國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》確定的特許經(jīng)營(yíng)、資源有償使用、區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一管理、規(guī)劃管理體系、政企分開等制度，借鑒了國(guó)外國(guó)家公園的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)外國(guó)家公園的制度設(shè)計(jì)基本一致。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)依法建立了中央政府部門監(jiān)管和地方政府屬地統(tǒng)一管理相結(jié)合的管理體制，既符合我國(guó)國(guó)情，又借鑒了國(guó)外國(guó)家公園綜合管理模式。黃山、泰山、武夷山、峨眉山、九寨溝、西湖、五臺(tái)山、九華山等50余處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建立了具有綜合管理職能的風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，避免了資源分割、多頭管理和規(guī)則不一，確保了目標(biāo)的一致性和管理的有效性，完全符合國(guó)家公園體制建設(shè)的方向和要求。

　　四是中央政府均承擔(dān)必要的保護(hù)監(jiān)督責(zé)任。國(guó)外中央或聯(lián)邦政府在國(guó)家公園保護(hù)管理方面發(fā)揮著主要作用，以體現(xiàn)國(guó)家保護(hù)責(zé)任。我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)在中央層面建立了強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，其總體規(guī)劃由省級(jí)人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批，并作為實(shí)施用途管制和空間管控的基本依據(jù)，同時(shí)還建立了定期監(jiān)督檢查和評(píng)估、年度報(bào)告、公眾網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)和遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系等監(jiān)管手段。2002年以來(lái)，連續(xù)開展了5年環(huán)境綜合整治督察、4年保護(hù)管理執(zhí)法檢查，并運(yùn)用遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段開展了大范圍短周期的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)了225處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)遙感監(jiān)測(cè)全覆蓋，累計(jì)監(jiān)測(cè)面積達(dá)到12萬(wàn)平方公里，增強(qiáng)了中央政府主動(dòng)監(jiān)管能力，有效遏制和嚴(yán)肅查處了各類違規(guī)建設(shè)或破壞資源的行為，切實(shí)保護(hù)了珍貴的遺產(chǎn)資源。

　　五是廣泛對(duì)等的國(guó)際交流合作。一直以來(lái)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)外譯名即為“NationalParkofChina”，在國(guó)際交流合作中實(shí)際上承擔(dān)著中國(guó)國(guó)家公園的角色。我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)與聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、IUCN、美國(guó)等多個(gè)國(guó)際組織、政府或機(jī)構(gòu)開展了廣泛交流合作，其作為中國(guó)特色國(guó)家公園的定位和保護(hù)管理模式得到廣泛認(rèn)可。1998年，原建設(shè)部（現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部）風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局就國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)家公園的保護(hù)管理簽訂了合作諒解備忘錄，建立了官方合作機(jī)制，并納入中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)合作對(duì)話框架，持續(xù)開展合作。在諒解備忘錄指導(dǎo)下，雙方還建立了7對(duì)友好公園（黃山—約塞美地、云臺(tái)山—大峽谷、九寨溝—約塞美地、南方喀斯特—猛犸洞、丹霞山—錫恩、泰山—紅杉和國(guó)王大峽谷、五大連池—夏威夷火山）。

　　建立國(guó)家公園體制“五建議”

　　一是準(zhǔn)確把握中央改革要求?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，“加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理，對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，切實(shí)保護(hù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物、古樹名木及自然生境。建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。”這是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立國(guó)家公園體制”改革任務(wù)的進(jìn)一步部署，是建立國(guó)家公園體制應(yīng)當(dāng)遵循的基本方向、總體思路和工作要求，需要我們結(jié)合改革實(shí)際，認(rèn)真研究和貫徹落實(shí)。

　　二是科學(xué)界定國(guó)家公園定位及與保護(hù)地體系的關(guān)系。按照中央改革要求，國(guó)家公園定位于保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。自然保護(hù)區(qū)定位于重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源的強(qiáng)制性保護(hù)。兩者既有共性，又有差異。因此，需要科學(xué)界定和合理區(qū)分建立國(guó)家公園體制與加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的不同內(nèi)涵和互補(bǔ)關(guān)系。從美國(guó)等世界主要國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家公園定位于保護(hù)與游憩雙重功能，僅是保護(hù)地體系中的一個(gè)類型，除此之外還包括自然保護(hù)區(qū)等其他不同功能定位的保護(hù)地類型。

　　因此，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)也不能簡(jiǎn)單地以國(guó)家公園一個(gè)類型去歸并整合或者替代現(xiàn)有各個(gè)保護(hù)地類型，而應(yīng)當(dāng)以國(guó)家公園體制建設(shè)為契機(jī)，按照保護(hù)目標(biāo)和功能定位（可以考慮按照最嚴(yán)格保護(hù)、保護(hù)與利用相結(jié)合、較高強(qiáng)度可持續(xù)利用等不同管理嚴(yán)格程度進(jìn)行功能定位區(qū)分）的差異，改革和優(yōu)化現(xiàn)有保護(hù)地類型，妥善處理國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及其他非法定保護(hù)地類型的關(guān)系，推進(jìn)構(gòu)建分類科學(xué)、權(quán)責(zé)清晰、保障有力、法制完備的保護(hù)地體系。

　　三是抓好試點(diǎn)探索。建議加強(qiáng)9省市國(guó)家公園試點(diǎn)探索的指導(dǎo)，選取現(xiàn)有基礎(chǔ)條件較好的保護(hù)地類型進(jìn)行試點(diǎn)，按照中央批準(zhǔn)的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》關(guān)于“按照設(shè)立層級(jí)、保護(hù)目標(biāo)等，對(duì)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)各類保護(hù)地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進(jìn)行清理規(guī)范和歸并整合”的原則和要求，理順管理體制機(jī)制，強(qiáng)化法定體系的主體地位和法定規(guī)劃的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)資源保護(hù)和監(jiān)督管理，探索解決當(dāng)前我國(guó)保護(hù)地設(shè)立與管理中存在的非法定體系設(shè)置不規(guī)范、一區(qū)多牌、多頭管理、過(guò)度開發(fā)、保護(hù)投入不足、門票價(jià)格過(guò)高、公益性不突出等問(wèn)題，為建立國(guó)家公園體制提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)或模式。

　　四是強(qiáng)化規(guī)劃管控在用途管制中的主導(dǎo)作用。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》關(guān)于“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”要求，堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，將規(guī)劃作為國(guó)家公園保護(hù)、利用、建設(shè)、發(fā)展的基本依據(jù)，突出規(guī)劃在國(guó)家公園用途管制、空間管控、資源保護(hù)、旅游利用等方面的主導(dǎo)作用。

　　五是推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)。目前，國(guó)家公園體制建設(shè)工作以地方試點(diǎn)為主，缺乏頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)。下一步，應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)工作開展，借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，并基于我國(guó)政治體制、所有權(quán)制度、土地制度、自然生態(tài)本底、歷史文化特點(diǎn)和保護(hù)地類型體系現(xiàn)狀等因素，研究建立國(guó)家公園體制總體方案，為全面推進(jìn)建立統(tǒng)一、規(guī)范、特色、有效的國(guó)家公園體制提供根本保障。

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部世界自然遺產(chǎn)保護(hù)研究中心