地方財(cái)源受限

　　推行城市化需要大量的國(guó)家資金投入，目前在中國(guó)已經(jīng)誘發(fā)令人關(guān)注的地方債問(wèn)題。在日本，這個(gè)問(wèn)題同樣存在，而且也和過(guò)去幾十年的城市化推進(jìn)有著密切的關(guān)系，這個(gè)問(wèn)題到現(xiàn)在依然沒(méi)有解決，并持續(xù)發(fā)酵。

　　“日本城市化的資金來(lái)源主要是地方稅、國(guó)稅和地方債，在此之外，政府所有的金融機(jī)關(guān)的融資、民間金融機(jī)構(gòu)的融資也會(huì)成為一部分來(lái)源。即使在日本，從上世紀(jì)90年代后半期開(kāi)始，地方債也成為重大問(wèn)題。產(chǎn)生的原因主要是一方面，各地的道路建設(shè)和都市再開(kāi)發(fā)需要一大筆錢(qián)，另一方面，日本經(jīng)濟(jì)通縮和人口減少等導(dǎo)致稅收減少。”石井晉介紹。

　　多位日本學(xué)者在解釋城市化進(jìn)程中財(cái)政來(lái)源時(shí)都強(qiáng)調(diào)日本地方政府的財(cái)源受限，淺妻裕談道：“戰(zhàn)前日本的城市化推進(jìn)中，主要由不斷擴(kuò)大的城市財(cái)政來(lái)支持，也導(dǎo)致了地方債務(wù)問(wèn)題。日本地方自治體的獨(dú)立財(cái)源非常缺乏，于是大阪市長(zhǎng)關(guān)一（1923年）就搞了一些公營(yíng)企業(yè)，用這些企業(yè)的收入來(lái)提高市民的福利，受到好評(píng)。”

　　“在戰(zhàn)后日本城市化推進(jìn)過(guò)程中，當(dāng)時(shí)地方自治體的債務(wù)問(wèn)題沒(méi)有像現(xiàn)在這么嚴(yán)重，但是由于缺乏財(cái)政自主權(quán)，所以一般把從國(guó)家得到的資金補(bǔ)助優(yōu)先投入一些可以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的項(xiàng)目里，結(jié)果在高速經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期，老百姓的福利反而提高得不夠。從上世紀(jì)80年代以后，日本開(kāi)始發(fā)行地方債，90年代，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始回落，再伴隨著公共負(fù)擔(dān)增大，日本地方的債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始嚴(yán)重起來(lái)。”淺妻裕進(jìn)一步解釋。

　　“在20世紀(jì)前半段，以農(nóng)村土地為基礎(chǔ)的稅收是工業(yè)和城市建設(shè)的主要財(cái)源。從20世紀(jì)后半段開(kāi)始，由于工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致財(cái)富的增加，為城市化提供了資金來(lái)源。在日本，‘地方交付稅’這部分錢(qián)，是由中央政府返還給地方政府的，也就是說(shuō)，收入這部分，中央和地方政府是六四分賬，而到了支出這塊就成了四六分賬了。中央政府要把約兩成的財(cái)源再返還給地方政府，當(dāng)然對(duì)比較富裕、財(cái)源很多的地方政府，就沒(méi)這個(gè)好處了。”松本康介紹，“除此之外中央政府還有很多細(xì)微的補(bǔ)助提供給地方政府。因此地方政府的運(yùn)作，很重要一部分就在于如何從中央那里拿錢(qián)?，F(xiàn)在，日本中央政府的年收入差不多有5成都來(lái)自于國(guó)債，流向地方政府的錢(qián)也少了。所以日本很多地方政府干脆就合并，這樣可以在財(cái)政上獲得更多自主，就不用依賴中央政府的資金了。”

　　不管怎么說(shuō)，日本同樣一直在探索如何解決政府在承擔(dān)社會(huì)基建和福利時(shí)產(chǎn)生的大量債務(wù)負(fù)擔(dān)，但是從目前的情況來(lái)看，這個(gè)問(wèn)題也成為日本經(jīng)濟(jì)的重要隱憂，雖然日本的負(fù)債主要是中央政府負(fù)債，和地方債概念并不完全相同，但是所反映的開(kāi)源與節(jié)流的困境是相通的。

　　立法誘導(dǎo)獲得土地

　　除了財(cái)源以外，日本城市化過(guò)程中面臨的另一大問(wèn)題便是土地。很多到訪日本的人對(duì)日本非常密集的房屋印象深刻，往往兩間樓房之間的距離連一個(gè)人都站不進(jìn)去。其實(shí)這種高度密集不光是因?yàn)槿毡就恋鬲M小，還有土地所有權(quán)的問(wèn)題。

　　淺妻裕透露，上世紀(jì)80年代房?jī)r(jià)瘋漲，由于住宅用地不足，導(dǎo)致狹小的房屋大量出現(xiàn)，也導(dǎo)致很多人不得不住得越來(lái)越遠(yuǎn)，上班要花很長(zhǎng)的時(shí)間。在城市中心，為了逃避非常高額的遺產(chǎn)稅，很多人不得不在一定時(shí)候放棄自己的土地，這樣導(dǎo)致日本城市中心很多土地難以進(jìn)行大規(guī)模的統(tǒng)一規(guī)劃。

　　雖然有一些不法的行為，不過(guò)總體上，作為一個(gè)承認(rèn)土地私有的國(guó)家，日本政府在類似問(wèn)題上基本采用行政誘導(dǎo)的手段。

　　“二戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了土地改革，土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，在這種狀況下，日本迎來(lái)了城市化浪潮。在那些城鄉(xiāng)接合部，常見(jiàn)的狀況是房地產(chǎn)資本從農(nóng)民手中買(mǎi)下土地，建設(shè)住宅。此外，農(nóng)民也可以把自己的土地從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地。從60年代開(kāi)始，日本頒布了《都市計(jì)劃法》，把那些準(zhǔn)備作為城區(qū)的土地確定為‘市街化區(qū)域’和‘市街化調(diào)整區(qū)域’兩大類。在‘調(diào)整區(qū)域’，農(nóng)業(yè)用地就不能轉(zhuǎn)為別的用途了，但在稅務(wù)上給以優(yōu)惠作為對(duì)地主的補(bǔ)償，這是一種農(nóng)業(yè)保護(hù)措施。反過(guò)來(lái)在‘市街化區(qū)域’，農(nóng)業(yè)用地和住宅用地征收同樣的稅，這樣進(jìn)行農(nóng)業(yè)就變得不合算，慢慢就把土地改變用途，日本通過(guò)這樣的手段來(lái)推進(jìn)城市化。但是如果改變農(nóng)業(yè)用地的用途，就要補(bǔ)征過(guò)去免受的稅金。結(jié)果很多農(nóng)民就成為了都市地主，雖然生活在貌似城市的地方，但是以農(nóng)業(yè)為生計(jì)。”松本康解釋。

　　“在日本有關(guān)這種城市化進(jìn)程中的糾紛問(wèn)題，有兩部法律《都市計(jì)劃法》和《農(nóng)地法》來(lái)對(duì)應(yīng)。在向城市周邊農(nóng)村進(jìn)行城市化過(guò)程中，確實(shí)有可能出現(xiàn)一些糾紛問(wèn)題。特別是二戰(zhàn)以后，由于人口增加伴隨著城市擴(kuò)張，農(nóng)田保護(hù)就成了一個(gè)大問(wèn)題。由于地價(jià)上升，很多農(nóng)地很隨意就被賣(mài)作住宅和商業(yè)用地，也沒(méi)有那種很統(tǒng)一的城市規(guī)劃，導(dǎo)致城市擴(kuò)展得亂七八糟。在大城市周?chē)簧偻恋厮姓咭部抠u(mài)地發(fā)了大財(cái)。”石井進(jìn)補(bǔ)充。

　　從日本1955年以后的農(nóng)地交易價(jià)格情況來(lái)看，城市化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)地價(jià)格的影響是直接而且巨大的，特別是進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段以后，農(nóng)地價(jià)格持續(xù)增長(zhǎng)，這一階段平均漲幅超過(guò)了5%，一些年份如1956年、1957年分別為17%、12%，1973年甚至超過(guò)了25%。

　　被反復(fù)提及的《都市計(jì)劃法》頒布于1968年，為城市化提供了法律基礎(chǔ)，其明確劃分城市促進(jìn)地區(qū)和城市化控制地域，并增加了配套許可制度，以阻止城市無(wú)序蔓延。土地使用從原先的四類細(xì)分到八類，提高城市環(huán)境質(zhì)量，自1993年起又增加到12類。

　　以東京為例，商業(yè)高樓街區(qū)只有新宿、池袋、澀谷、六本木、新橋和東京站等幾處，因?yàn)閷?duì)高度有一定的限制，居民住宅除少量中高層住居專區(qū)外，絕大部分都是普通居民住宅，一般高度不會(huì)超過(guò)四層。在東京，除幾個(gè)大的商業(yè)高樓街區(qū)和購(gòu)物中心及高層住宅區(qū)，大部分地區(qū)都是低矮的小樓和日式民居。只看高樓林立街區(qū)，東京堪稱是世界最繁華的城市之一，但那些低矮小樓和日式民居，又會(huì)讓人感到東京的另一面。

　　由此可見(jiàn)，日本在城市化進(jìn)程中獲得土地的方式還是主要通過(guò)市場(chǎng)化下的購(gòu)買(mǎi)和行政手段的誘導(dǎo)，所以大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目非常困難，導(dǎo)致了日本的城市規(guī)劃有時(shí)候看上去很凌亂。

　　不過(guò)，比較極端的征地糾紛也不是沒(méi)有的。比如聞名世界的“成田斗爭(zhēng)”，成田機(jī)場(chǎng)附近的農(nóng)民因?yàn)榉磳?duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)，采取暴力抗?fàn)?，為此甚至爆發(fā)了流血沖突。而幾十年堅(jiān)守在機(jī)場(chǎng)內(nèi)的農(nóng)戶，也被稱為“世界最牛釘子戶”。

　　松本康解釋：“一般發(fā)生糾紛的都是那種公共事業(yè)征地的場(chǎng)合，比如機(jī)場(chǎng)、道路、水壩等的政府建設(shè)項(xiàng)目，往往出現(xiàn)半強(qiáng)制性的買(mǎi)地，或者說(shuō)逼退居民，但這非常耗費(fèi)時(shí)間。雖然根據(jù)《土地收用法》，政府是可以取得土地的，但這是最后一招了，有名的案例就是成田機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)動(dòng)用警察驅(qū)逐反對(duì)的農(nóng)民，強(qiáng)制取得土地。成田機(jī)場(chǎng)問(wèn)題之所以搞得那么被動(dòng)復(fù)雜，一個(gè)重要原因就是沒(méi)有取得本地社會(huì)的協(xié)助，這是沉痛的教訓(xùn)。”