4. Ⅲ 促進自然資源的有效利用

　　4.17 城市化對于自然資源利用和環(huán)境影響比較大。本報告的聚焦點是糧食安全和土地利用，但其他的問題也很重要。例如，如果缺乏恰當(dāng)?shù)恼?，工業(yè)化和城市收入增加后引致的能源需求(汽車，電子設(shè)備，空調(diào)，供暖等)將導(dǎo)致環(huán)境退化。據(jù)報道，中國北方水資源存在嚴重短缺。然而，城市化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率可以減少農(nóng)業(yè)用水。擁有更好的灌溉、節(jié)水設(shè)施以及更高機械化程度的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可以有效減少農(nóng)業(yè)用水，如以色列就依托很少的水資源發(fā)展了高產(chǎn)出農(nóng)業(yè)。新加坡和其他國際經(jīng)驗表明，城市化和高人口密度可使水處理和循環(huán)利用更便宜，而且可以廣泛采用水表計費，鼓勵個人節(jié)約。

　　實現(xiàn)糧食安全

　　4.18 總體上，城市化是與改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和糧食安全緊密關(guān)聯(lián)的。最重要變化就是農(nóng)業(yè)土地使用方式的改變。城鄉(xiāng)移民改變了農(nóng)業(yè)格局，從農(nóng)民在小片農(nóng)地上耕種變成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，后者匯聚了大量土地，投資于土地改良、耕作機械化和提高人力資本。受教育程度高的農(nóng)民更容易接受新技術(shù)，選擇更好的農(nóng)作物品種和其他投入，并能更好地理解市場情況。韓國是一個值得學(xué)習(xí)的范例，其農(nóng)業(yè)條件貧瘠，糧食和谷物安全是一個重要的政策問題。自1975年起，韓國農(nóng)民已經(jīng)由1320萬減少到340萬，稻田面積減少了9%，農(nóng)業(yè)用地總共減少了16%。與此同時，谷物產(chǎn)量卻增加了61%。其成功的關(guān)鍵在于同步改進技術(shù)和提高農(nóng)民教育水平，實現(xiàn)土地集中和耕作機械化。中國可以復(fù)制這種成功，大量減少農(nóng)村人口甚至減少部分農(nóng)業(yè)用地。

　　4.19 為了提高糧食產(chǎn)量和保障糧食安全，有兩個關(guān)鍵改革前面已經(jīng)提及，即改進農(nóng)村教育，改革金融部門以實現(xiàn)更多的農(nóng)業(yè)投資。這里我們關(guān)注農(nóng)業(yè)土地利用自身的治理改革，特別是加強農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)保護。以上三方面的改革結(jié)合起來將增加農(nóng)民收入，并幫助縮小城鄉(xiāng)收入差距和鼓勵一些有才干的農(nóng)村年輕人選擇農(nóng)業(yè)作為職業(yè)，而不是移民到城市。在下個部分，我們將論述那些旨在減弱城市過度擴張從而蠶食農(nóng)村地區(qū)的改革措施。

　　4.20 強化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)應(yīng)該延長到70年或更長，以提供更強的激勵來投資于土地改造和農(nóng)用機械。土地承包權(quán)應(yīng)該能完全轉(zhuǎn)讓或出售，以鼓勵投資于農(nóng)業(yè)和把土地集中到更大的所有者手中，從而提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟。當(dāng)前的一個問題是當(dāng)勞動力流動到城市時，他們被阻止或者禁止處置他們的土地承包權(quán)。如果土地承包權(quán)被租賃出去了，承租人往往缺乏繼續(xù)投資于土地的激勵。移往城市的農(nóng)村移民仍然保留著土地承包權(quán)，這被看作是他們的某種形式的經(jīng)濟保障，似乎當(dāng)他們在城里遇到危機時他們總是可以回去務(wù)農(nóng)。這是一個幻想：中國過去25年所經(jīng)歷的城市化是不會逆轉(zhuǎn)的。一個10多歲時離開村莊的農(nóng)民工，在15年以后回村時已不會種莊稼了。強迫保留這些土地承包權(quán)并沒有給個人帶來經(jīng)濟保障，中國也不會實現(xiàn)糧食安全。如前所述，農(nóng)村財富的可轉(zhuǎn)移性有助于移民者更好地融入城市社會。

　　鼓勵有效的土地利用和減小城市蔓延

　　4.21 城市土地利用政策有兩個方面：(1)合理配置城鄉(xiāng)用地，從而提高土地利用效率，提供保護農(nóng)業(yè)用地和綠色空間的正確激勵；(2)管理好城市內(nèi)部的土地，避免無序利用和出現(xiàn)不合理、服務(wù)差的社區(qū)。改革涉及加強個人產(chǎn)權(quán)和優(yōu)化對土地利用模式的監(jiān)管。

　　4.22 世界各地都擔(dān)心"城市蔓延"，對汽車的"過度依賴"，以及城市擴張過程中農(nóng)用土地的減少。而中國的市長面臨的激勵是鼓勵把農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，并刺激使用汽車。對這種行為的主要的控制手段是上級的指令，如禁止農(nóng)地改變用途，或要求城市滿足某些隨意確定的最低人口密度。這些限制充分說明了用這種命令與控制的方法實施城市管理所面臨的困難。這種上下級之間的指令通常不能充分認識到不同城市的擴張應(yīng)該是不同的(取決于不同的地理、人口及人均收入增長狀況)，高人口密度的要求更適合具有某些歷史淵源和地理特征的大城市，但不適用于其他城市。

　　4.23 當(dāng)前的政策造成了土地的低效率利用。首先，許多城市有較強的財政激勵使其更加關(guān)注對農(nóng)地(綠地)的開發(fā)，而不是重視對現(xiàn)有城市土地(褐地)的重新開發(fā)利用。按目前的農(nóng)地(綠地)開發(fā)政策，城市可以獲得城市周邊的農(nóng)業(yè)用地，然后把土地使用權(quán)賣給城市開發(fā)商。另一個獲得土地的辦法就是開發(fā)"褐地"，即對城市土地進行再開發(fā)。在某些城市，跟國有企業(yè)或地產(chǎn)管理機構(gòu)去談判來獲得土地的代價要比從農(nóng)村獲得土地昂貴和費時。其次，由于明顯低的汽油價格(相當(dāng)于歐洲價格的一半)，從而鼓勵人們開車出行。

　　4.24 確保讓城市承擔(dān)真實的征地成本。如果城市需要承擔(dān)征用農(nóng)地的機會成本，這會減少征地面積和提高城市密度。首先，土地管理法規(guī)定的對農(nóng)民的補償范圍是很不夠的--目前國家法規(guī)規(guī)定只按農(nóng)業(yè)產(chǎn)出計算補償。確定合理的補償是很難的，因為城市邊緣的農(nóng)地的部分市場價值反映了周邊城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善(例如高速公路建設(shè))，農(nóng)民可能并未支付一定的成本；而且農(nóng)產(chǎn)品的價值隨著城市增長和由此而來的對當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品需求增加而上漲。其次，現(xiàn)行的補償是與村長協(xié)商的，而村長可能并沒真正代表村里的集體利益(村長往往更多考慮了其個人的利益)，可能被誘惑以低價出售。根據(jù)一項正在進行的試驗，如果所有村民都被看成是本村農(nóng)用地的股東，如果要求土地出售必須得到所有股東的批準，這種透明的決策過程將使村長面臨更強的激勵同買家認真地談判。第三，作為征地的補償，應(yīng)該給予失地農(nóng)民城市戶口，從而使城市去承擔(dān)征地的完全成本。

　　4.25 鼓勵褐地開發(fā)。在20世紀90年代，一些城市的褐地開發(fā)得到鼓勵(如上海市)，允許國有企業(yè)重新開發(fā)土地和出售土地使用權(quán)(土地開發(fā)權(quán))，這提供了財政激勵來推動土地更快地得到再開發(fā)?；謴?fù)城市土地的歷史使用者(1988年前)更大的產(chǎn)權(quán)將有助于老城市的再開發(fā)，特別是在那些再開發(fā)進程緩慢的城市。然而恢復(fù)這類產(chǎn)權(quán)可能與當(dāng)前的政策相沖突，后者要求所有土地開發(fā)都必須通過租賃拍賣程序并加強新使用者產(chǎn)權(quán)保護。

　　4.26 提高汽車使用成本。居民目前所支付的擁有汽車的成本遠遠少于社會成本，包括交通擁堵和環(huán)境成本。大幅度提高燃油稅將鼓勵人們使用其他交通工具，提高燃料效率，改善空氣質(zhì)量。在超大城市，需要制定其他激勵計劃以減少擁堵和汽車使用，如提高停車費，增加公交車專線，設(shè)立免擁堵區(qū)(如英國倫敦)，和征收擁堵費(如新加坡)。鼓勵超大城市保持較高人口密度，這有利于發(fā)展公共交通，甚至地鐵交通也可以實現(xiàn)財務(wù)盈余，因為出于成本效率考慮，人們會在短距離出行中更多地使用公共交通。

　　通過土地利用規(guī)劃和市場運作建設(shè)宜居城市

　　4.27 所有城市土地市場都面臨一個內(nèi)在矛盾，一方面希望有一個完全自由的市場，使土地售價最高和利用最好；另一方面，又需要通過土地利用規(guī)劃來監(jiān)管這個市場。甚至在市場導(dǎo)向最強的國家，土地市場都受到監(jiān)管。這些監(jiān)管是為了實現(xiàn)兩個目的：第一，是確保形成不同土地利用類型的功能分區(qū)。因此，不受歡迎的使用者(如工業(yè)、污染戶)能同其他用戶隔離(如居民用戶)。這確保居民區(qū)不會有污染型工業(yè)，不會產(chǎn)生危險、污染和降低物業(yè)價值。第二，協(xié)調(diào)私人土地利用和公共土地利用如交通基礎(chǔ)設(shè)施，這樣高速公路和其他交通設(shè)施可以為工業(yè)園區(qū)服務(wù)，而居民區(qū)則要靠近鐵路和公交汽車，方便出行和購物。

　　4.28 中國面臨兩個問題：首先，盡管土地市場是相當(dāng)自由的，但卻不是完全競爭的。開發(fā)商可能不需要真正支付征地的真實成本。其次，從規(guī)劃來說，中國同發(fā)達國家一樣制定有土地利用的總體規(guī)劃，但是，中國的詳細規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接得并不好，且缺乏法律的權(quán)威性；而在發(fā)達國家中，基于總體規(guī)劃的詳細規(guī)劃有約束土地配置和使用的法律權(quán)威。

　　4.29 確保土地由出價最高者獲得，并實現(xiàn)最好利用。中國由國土局掌握的城市土地是通過土地使用權(quán)出售的方式給開發(fā)商的。出售土地的方法是一個重要問題，因為歷史上往往是通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式將土地出售給有關(guān)系的開發(fā)商的。所有政府擁有的土地使用權(quán)都應(yīng)該通過拍賣出售，其中競標(biāo)價格應(yīng)該起決定作用，要求中標(biāo)者有支付能力且執(zhí)行合同的記錄良好。招標(biāo)體制下開發(fā)商要承擔(dān)項目的真實成本，即除了按市場價格支付征地的成本外，它們還應(yīng)該支付完成其項目開發(fā)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施(例如次級道路、污水系統(tǒng)和管道等)的投資。或者，根據(jù)市政府的要求支付項目開發(fā)對城市影響方面的成本，這樣可以回收基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本。

　　4.30 加強城中村的產(chǎn)權(quán)保護，整合城市行政管理。如何處理城中村？由于這些土地是為城市發(fā)展的目的而進行開發(fā)的，雖然市政府也許早就該購買這些城中村土地，但土地所有者的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該得到尊重；特別是，為了降低地方土地市場的不確定性，要明確規(guī)定村民出售土地使用權(quán)的合法性。但是，市中和邊緣地帶的城中村要納入城市的統(tǒng)一管理，所在居民應(yīng)該獲得全面的市政服務(wù)，同時也要交納所有的城市稅收。城中村的再開發(fā)項目應(yīng)該遵守城市的總體規(guī)劃和區(qū)域性詳規(guī)。

　　4.31 制定區(qū)域性詳規(guī)。在一個競爭性土地市場背景下，城市的總體空間格局應(yīng)該受區(qū)域性詳規(guī)的指導(dǎo)。區(qū)域性詳規(guī)確保每個地塊的利用決策并不是由每個個體開發(fā)商完全掌控，因為開發(fā)商可能無視城市總體規(guī)劃，導(dǎo)致土地的無序開發(fā)。在發(fā)達國家，區(qū)域性詳規(guī)限定了產(chǎn)權(quán)，通過規(guī)定在特定地點以特定密度建設(shè)特定類型建筑的法律權(quán)力。規(guī)劃要隨著長期需求條件的改變而作出相應(yīng)調(diào)整。詳細規(guī)劃允許有調(diào)整，允許在特定區(qū)域進行不一致的利用。為了確保詳規(guī)的意圖得到貫徹執(zhí)行，允許方案變通的決策必須通過一個公開透明的程序完成。受到負面影響的各方應(yīng)該出席，并同意這種方案變通(也許申請變通者需要做出一定的補償)。

　　4.32 區(qū)域性詳規(guī)的法律應(yīng)該在權(quán)限范圍內(nèi)對城區(qū)所有未來土地使用進行規(guī)劃，包括國有土地、軍事用地和村級集體所有的土地等。由地方人大通過城市的總體規(guī)劃是賦予這些規(guī)劃以法定權(quán)威的第一步。城市需要提前制訂規(guī)劃和完善相應(yīng)制度，加大培養(yǎng)培訓(xùn)專業(yè)人士的投資，包括培養(yǎng)城市規(guī)劃、交通規(guī)劃以及房地產(chǎn)需求預(yù)測等領(lǐng)域的人才。

　　4.33 中國的土地市場被認為是腐敗的和相當(dāng)無序的。市場綱紀和區(qū)域限制有助于解決這個問題。

　　4.34 在各個國家，一個政策問題事關(guān)低收入人群。歷史上來看，其他國家都為窮人提供公屋，失敗居多，最終陷入不健康、被忽略和擁擠如貧民窟的境地。一個政策是為窮人提供住房金券和其他住房補助。

　　4.35 還有兩個與住房補助項目有關(guān)的方面。一個是作為住房升級的內(nèi)容之一，政府不應(yīng)該摧毀已存在的低收入人群住房，尤其是歷史悠久的街坊，盡管它們很明顯已經(jīng)比新建筑差。如果住房補助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的質(zhì)量提升，就應(yīng)該交給市場。第二，我們已經(jīng)說過"補助移民"的問題。