4．未來十年城市化的政策選擇

　　4.1 必須通過關(guān)鍵的政策改革來對個人和城市管理者提供有效激勵，使他們能夠就城市規(guī)模、移民和空間布局等問題做出恰當決策，減少依賴上級政府發(fā)出的針對性不強的行政命令和定量指標。這種改革將提高經(jīng)濟增長潛力，增加糧食安全，減少城鄉(xiāng)收入差距，推動可持續(xù)發(fā)展。增長潛力取決于兩個因素：（1）依然巨大的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，以及加大投入、土地改革帶動的巨大生產(chǎn)率提升；（2）城鄉(xiāng)收入和生產(chǎn)率的巨大差距。低生產(chǎn)率人口轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率有助于增長。并且，城市化助推規(guī)模經(jīng)濟和國家的知識聚集。不然的話，大量的勞動力分散在農(nóng)村部門，分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)地上。

　　4.2 中國改革主要是自上而下的（比如，來自國務(wù)院和中共中央）。我們的討論經(jīng)常始于諸多潛在的經(jīng)濟、社會改革以及正在進行的改革。問題是，地方政府可能陽奉陰違，或者由于需要地方政府開支而沒動力推進。在討論這些相關(guān)改革后，我們再討論政府的改革，這能增加經(jīng)濟、社會改革實施的機會。

　　4.Ⅰ在快速城市化進程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

　　4.3 這部分將著重考慮4個方面的政策，即減少城鄉(xiāng)收入差距、促進和諧社會建設(shè)、防止城市貧民窟蔓延、避免過度擁擠的大城市病。改革的目標是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立全國統(tǒng)一的勞動力和資本市場。統(tǒng)一市場可以使這些資源自由流動到生產(chǎn)效率和回報最高的地區(qū)，無論它是一個大都市還是一個生產(chǎn)紡織品的專業(yè)小鎮(zhèn)。統(tǒng)籌發(fā)展對于全國范圍的經(jīng)濟效益和可持續(xù)的現(xiàn)代化以及增長都是很關(guān)鍵的，對于減少城鄉(xiāng)工資差距也具有很根本的意義。改革的另一個目標是中國必須嘗試汲取諸多拉美國家過去的教訓，立即開展政策和制度改革，促進農(nóng)村移民更好地融入城市社會，避免城市貧民窟蔓延。

　　消除農(nóng)村剩余勞動力進入城市的障礙

　　4.4 縱觀歷史，中國的人口遷移是受管理人口流動的戶籍制度控制的。這個制度極大地阻礙了人口遷移，因為它使得移民可獲得的個人福利遠遠低于移民促進中國經(jīng)濟增長的巨大社會效益。這個政策改革的目的就是促進形成一個自由的、競爭的全國性勞動力市場，而不是一個管制得很糟的勞動力市場，這類似于中國經(jīng)濟改革中建立統(tǒng)一的商品市場那樣。

　　4.5 第一項"改革"是觀念的改變。前面講到，中國的移民經(jīng)常被看作"往返旅行"現(xiàn)象。為未來增長計，需要認識到移民將是而且應該是永久的，需要認識到家庭的需求，不僅僅是單個移民需要安頓下來。移民不只是雇員而是城市定居者。

　　4.6 必須進一步改革戶籍制度，使有什么戶口同是否有資格享受城里的公共服務(wù)、信貸和住房、社會保險和社會保障、教育和就業(yè)培訓相脫鉤。這種脫鉤將有利于鼓勵移民從低產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率的城市工作，從而促進經(jīng)濟增長和縮小城鄉(xiāng)收入差距。為了未來持續(xù)增長，各類改革應該充分認識到，未來的移民必將也應該是永久性的，各種安排要滿足移民者整個家庭的需求，而不是只考慮單個移民者的自身需求。更重要的是，這種改革將消除基于戶籍制度的城市二元社會的概念，那種概念從長遠來看將有害于社會政治穩(wěn)定。

　　4.7 除了以下將具體討論的改革措施，對目前正在若干省份試點的更全面的戶籍制度的改革，可以考慮在全國范圍內(nèi)推廣，一個范例是容許在省內(nèi)自由遷移。這可以通過重新調(diào)整戶籍制度來完善，由此，居民是否享有公共服務(wù)、教育、工作等權(quán)利可以在省級層面來界定而不是在村的層面，這使得同一個省的戶籍人口具有統(tǒng)一的享受服務(wù)、教育、工作等方面的權(quán)利，不論他是來自于城市還是農(nóng)村。省內(nèi)自由遷移一般而言會促進城市人口集聚，并分流諸如上海和北京這樣的高人口密度城市遷入人口。不同的范例可以借鑒以形成適用于所有城市的政策，如一旦一個家庭的戶主在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，不論其來源，就給予其家庭成員當?shù)貞艨跈?quán)利；穩(wěn)定的就業(yè)可以界定為一合理時段的工作(如一年或更短一些的時段)，不管這些就業(yè)是在正式的或非正式的服務(wù)部門。盡管這樣會給北京和上海這樣的城市帶來人口壓力，需要有相應的資本市場和財政改革相配套，這在后面將有所討論。

　　4.8 一個值得關(guān)注的問題就是不斷增加的人口遷移導致農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)變化，使農(nóng)村存在比較嚴重的老齡化問題。子女對老人的孝敬贍養(yǎng)可能隨著人口遷移而消失。一旦移民融入了城市生活并撫養(yǎng)城市家庭，給老人的匯款可能減少甚至變得不夠。作為解決問題的第一步，低保可以擴展到農(nóng)村老年人，以確保他們有足夠的收入。

　　投資于農(nóng)村的勞動力、農(nóng)民工以及他們的孩子

　　4.9 中國在工業(yè)化和城市化進程中一個巨大優(yōu)勢就是有受過相對良好教育的農(nóng)村勞動力。根據(jù)2000年人口統(tǒng)計，大概有75%以上的農(nóng)村勞動力具有初中教育以上學歷，在完成了學校教育的農(nóng)村人口中，這個比例甚至更高。這意味著農(nóng)村勞動力在進入城市時已經(jīng)擁有了基本的技能。這在發(fā)展中國家是不尋常的，這有利于中國實現(xiàn)較高經(jīng)濟增長率。中國面臨的挑戰(zhàn)是如何保持和改進這一良好記錄，因為從上個10年開始，投入農(nóng)村教育的資金顯得不足。雖然從2006年開始，農(nóng)村教育投入有了一些改觀。

　　4.10 第二個絕對重要的改革是鼓勵城市公立學校按照與本地戶口所有者同樣的條件招收移民的孩子，而不管其父母的身份，同時要堅決反對關(guān)閉那些為許多移民小孩提供了上學機會的"地下學校"。其他的改革包括促進城市移民的就業(yè)培訓和給農(nóng)村年輕人崗位技能教育，這個現(xiàn)在非常短缺。這些改革關(guān)系到移民和他們孩子的教育，這對于長期的技能獲得和持續(xù)的經(jīng)濟增長非常重要。

　　改進移民的生存條件

　　4.11 其他關(guān)鍵的政策改革應該一是有利于促進移民融入城市的主流社會；同時能促進"城中村"更好地融入城市。集體宿舍、城中村和城鄉(xiāng)接合部往往是生活不太方便的區(qū)域，孤立或偏遠。這些地方如衛(wèi)生設(shè)施、排水、供水等基礎(chǔ)設(shè)施也很差，其特征有些類似于巴西的貧民區(qū)。城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)應該擴展到整個城中村，提高城中村的衛(wèi)生和居住條件。以下討論的財政和土地規(guī)劃都涉及了這個方面。

　　4.12 為了提高移民者在他們工作的城市的投資能力，就需要給予他們更好的機會以利用住房貸款市場。他們在農(nóng)村的財富應該更容易轉(zhuǎn)移(見后)，包括允許其出售農(nóng)地(或者農(nóng)地的使用權(quán))和在當?shù)剞r(nóng)村企業(yè)的股份。提供更多機會使移民擁有自己的商品房，鼓勵和允許建立正式的住房租賃市場，這將給予移民者更多的租賃選擇而不是選擇住集體宿舍和城中村，從而導致更好的社會整合和改進的住房條件。

　　4.13 住房問題是城里所有低收入群體都面臨的一個更普遍的問題。住房消費補貼可能會帶來"補貼移民"。長久被認可的是，城市擴張、住房價格上升是限制移民到適合水準的自然機制。

　　4.Ⅱ避免過度擁擠的超大城市的出現(xiàn)

　　4.14 前面指出，如果消除勞動力流動壁壘，鼓勵城鄉(xiāng)人口流動和城市集聚，那么國民收入將大幅增加，城鄉(xiāng)差別縮小。然而，仍然存在財政政策和資本市場會向部分城市傾斜的問題，這將鼓勵人口向省級城市的過度遷移。

　　在中國，這十年中受到很大傾斜的城市有兩個：北京和重慶。表1最右一欄顯示，在這兩個大都市中，城鎮(zhèn)和城市的年人均人口增長率仍有4%~5%，盡管不考慮兩個城市的規(guī)模。然而，各自的增長來源不同。對于重慶而言，本地的農(nóng)村居民向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移即所謂的內(nèi)部移民提供了增長的動力。而對于北京來說，這種增長的源泉來自于省外移民。事實上，上海也面臨很高的省外移民增長率。表1也顯示，如果想達到良好的人口增長數(shù)也很困難。整個省份正在經(jīng)歷人口負增長的時候，而農(nóng)村人口卻在大幅增加。聯(lián)合國提供的官方數(shù)據(jù)（該數(shù)據(jù)基于中國方面提供的信息）掩飾了這種事實。因為傾斜主義的存在，中國許多農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)在可能面臨著人口過度增長的形勢。

　　4.15 如前所述，一個鼓勵移民和城市化、但限制跨省流動的辦法，就是允許省內(nèi)無約束的自由流動。最終，廣泛的市場化改革將有助于避免超級大城市的出現(xiàn)。特別是，整個資本市場應該向所有的企業(yè)、城市和農(nóng)村部門開放，形成融資市場的自由競爭，從而使那些處于較低行政層級的城市能更好吸引投資和移民。通過確保資本進入高回報領(lǐng)域而不是政治上受寵的地方，這樣的改革將促進經(jīng)濟可持續(xù)增長。改革資本市場以建立一個全國統(tǒng)一的市場，這同勞動力市場的改革互補，同時也是城鄉(xiāng)一體化中改革的一個有機部分。

　　4.16 一個相關(guān)的問題涉及政策對政策規(guī)模分配的影響。證據(jù)表明，紐約和東京這樣的超大規(guī)模城市在一個國家中的功能是有限的。沒有強力的制度和訓練有素的管理者，管理超大規(guī)模城市的困難相當繁雜?？雌饋?，中國經(jīng)濟增長應重點放在100萬到500萬人口規(guī)模的城市（許多中國的小城市規(guī)模還不夠）。