新加坡城市規(guī)劃好在哪里？

　　2012年9月24日，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心與新加坡宜居城市中心、國家行政學院共同舉辦了“中新城市發(fā)展研討會”。中新雙方專家就城市規(guī)劃、發(fā)展及管理問題進行了研討，來自新加坡的近30名政府官員與正在國家行政學院學習的30余名北京市西城區(qū)政府官員進行了討論交流。作為城鎮(zhèn)發(fā)展的政策研究者，借助此次研討會，筆者得以與新加坡城市管理者直接對話，了解城市管理的細節(jié)，受益頗深，故選擇幾個主題撰寫或編輯文章與大家共享。

　　根據(jù)新加坡統(tǒng)計局資料，截至2011年底，新加坡面積714平方公里，人口518萬，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值63050新幣。世界銀行2012年度全球工商企業(yè)運營環(huán)境評價中，新加坡的經(jīng)商便利度名列第一。2011年新加坡外籍人口140萬，占到總?cè)丝诘?6%。新加坡之所以在居住、工作、休閑等方面均具有吸引力，自然離不開其科學的規(guī)劃。

　　一、規(guī)劃與規(guī)劃管理職能相協(xié)調(diào)

　　新加坡設(shè)有市區(qū)重建局，其主要職能包括發(fā)展控制、發(fā)展協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)調(diào)查研究、土地出讓、公共場所塑造和管理、促進卓越城市規(guī)劃、建筑、城市設(shè)計及對外合作等工作。既承擔規(guī)劃的職能，又具有落實規(guī)劃的機制和手段。

　　新加坡規(guī)劃的特點一是具有綜合性。市區(qū)重建局負責制定規(guī)劃，其指導原則是制定著眼長遠的、綜合性的土地利用及開發(fā)規(guī)劃，綜合規(guī)劃體系在宏觀角度上是概念規(guī)劃，制定長期土地應用策略。比如土地使用、交通以及規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展等都要進行綜合協(xié)調(diào)的考慮，以實現(xiàn)在支撐經(jīng)濟發(fā)展的同時，保證提供高素質(zhì)的居住環(huán)境。概念規(guī)劃主要是宏觀戰(zhàn)略性的定位，規(guī)劃了大體方位及指定了使用的意圖和定位；二是可操作性。新加坡的總體規(guī)劃包括更多的細節(jié)，還要規(guī)定土地密度等一系列詳細的指標，而且在規(guī)劃實施階段還負責土地出讓的發(fā)展協(xié)調(diào)和發(fā)展管制。

　　二、規(guī)劃過程開放透明

　　新加坡的概念規(guī)劃主要是宏觀戰(zhàn)略性的定位，主要是規(guī)劃了大體方位及指定了使用的意圖和定位。從1971年開始，新加坡每10年繪制一張概念規(guī)劃圖，每五年市區(qū)重建局都會評估一下總體的草案，開展公共展覽與專家研討以及小組討論，各相關(guān)方的民意都會得到征詢。在一些關(guān)鍵的問題及難題上，廣泛征詢民意，草案編制完成后，公開征求公共討論，然后再報國家發(fā)展部來審批總體規(guī)劃審批。目前正在評估2008年的總體規(guī)劃，明年（2013年）開始公眾咨詢。

　　與概念規(guī)劃相比，新加坡的總體規(guī)劃更注重細節(jié)。在中期即10—15年之內(nèi)不打算使用的土地會在規(guī)劃圖上標注出來，以待未來制定出更詳細的規(guī)劃。

　　三、規(guī)劃落實具有操作手段

　　為了保證規(guī)劃的落實，市區(qū)重建局還具有土地出讓的職責。借助土地出讓機制推動以及落實特別規(guī)劃區(qū)，包括新增長區(qū)、舊區(qū)翻新、推廣公共交通、通過土地的售賣來達到平衡，以及優(yōu)化，職住結(jié)構(gòu)，滿足市場需求，用以刺激經(jīng)濟和人口的增長，同時均衡整個房地產(chǎn)業(yè)的市場，以確保土地出讓和開放在有序的條件下進行。總體上看，一是宏觀管制，具體手段包括土地的用途、容積率、建筑高度、建筑形式以及都市設(shè)計指南。尤其是在關(guān)鍵地域像市中心的設(shè)計；二是微觀管制，具體手段包括縮進度、用地面積與寬度、建筑占地覆蓋率以及樓層高度等；三是司法程序，及通過司法程序監(jiān)管土地使用，確保住宅、商業(yè)住宅、機場，海港等并確保用途不改變。

　　啟示：

　　中國的規(guī)劃部門很多，但職能過于分散，要多規(guī)融合必須首先進行政府部門職能的整合。

　　中國的規(guī)劃很多，但規(guī)劃落實情況欠佳，要破除“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，必須賦予規(guī)劃部門落實規(guī)劃的手段。

　　中國的規(guī)劃已有公眾參與，但還處于“裝飾性”層次，要使規(guī)劃成為受公眾歡迎的、真正以人為本的規(guī)劃，還需要提升公眾參與規(guī)劃的層次，提高公眾參與規(guī)劃的透明度。