問題二

　　哪些主體可提起訴訟？

　　原告主體資格是確立公益訴訟制度首要的、核心的問題。從公益訴訟的目的和性質(zhì)看，似乎不應(yīng)該進行過于嚴(yán)格地限制，但是為了避免濫訴，需要對當(dāng)事人的主體資格進行一定的界定、限制。

　　公益訴訟在世界各國司法實踐中一個最突出的問題就是訴權(quán)濫用。早期各國法律無一例外都對起訴人資格作了嚴(yán)格的限制，即起訴之人必須是有直接利害關(guān)系的人。后來隨著社會的發(fā)展，這種嚴(yán)格的限制顯然已不能滿足訴權(quán)的充分發(fā)揮，起訴資格的放寬在各國已成趨勢。也正是這種資格的放寬，使公益訴訟人參與訴訟成為可能。

　　立法第一次審議稿中的規(guī)定。全國人大常委會法制工作委員會于2011年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上提交的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第八條為:增加一條，作為第五十五條:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”這一稿的要點體現(xiàn)在三個方面:一是案件范圍采取列舉加概括的開放形式；二是在起訴主體上限定為有關(guān)機關(guān)和有關(guān)社會團體；三是這一條規(guī)定在“當(dāng)事人”章節(jié)中。

　　立法第二次審議稿中的規(guī)定。全國人大法律委員會于2012年4月24日向全國人大常務(wù)委員會提交的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第九條為:增加一條，作為第五十五條:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)社會團體可以向人民法院提起訴訟。”立法第二次審議稿，相比前稿，在起訴主體上做了進一步限縮，僅限于法定的兩類主體:法律規(guī)定的機關(guān)、法律規(guī)定的有關(guān)社會團體。這樣規(guī)定的目的是使公益訴訟在我國適度開展，有序進行。

　　立法第三次審議稿中的規(guī)定。在上常委會之前的法律委員會上，法工委提交的修改草案寫的是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)社會組織”。請注意，這一稿將第二稿中的“有關(guān)社會團體”修改為“有關(guān)社會組織”，目的是適度放寬范圍，因為“有關(guān)社會組織”的范圍比“有關(guān)社會團體”的范圍要寬泛。這一修改在法律委員會上引發(fā)了熱烈的討論，結(jié)果將“有關(guān)社會組織”修改為“有關(guān)組織”。提請常委會審議的第三次審議稿采納了這個意見，直到通過。“有關(guān)組織”比“有關(guān)社會組織”的范圍更寬泛，這充分體現(xiàn)了立法機關(guān)的開明和進步。對于新民事訴訟法第五十五條“法律規(guī)定的”這個定語的理解，肯定是限定了“機關(guān)”。對于其是否也限定了“有關(guān)組織”，可以作這樣的理解，但也可以進行研究。符合這一規(guī)定的主體提起公益訴訟，不受一般起訴條件即民事訴訟法第一百一十九條第一項規(guī)定的“與本案有直接利害關(guān)系”的限制。對于“機關(guān)”和“有關(guān)組織”提起公益訴訟的主體資格應(yīng)當(dāng)有規(guī)范可依。比如，《環(huán)境保護法》的修改已經(jīng)進行了一審，對于哪些機關(guān)和組織可以成為公益訴訟的主體應(yīng)在修改時統(tǒng)籌考慮。

　　問題三

　　案件范圍如何設(shè)定？

　　目前，損害社會公共利益的突出問題:一是通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失等事件層出不窮，數(shù)額越來越大；二是壟斷、限制競爭、不正當(dāng)競爭、侵犯消費者權(quán)益，價格違法等公益違法行為；三是環(huán)境污染等各類公害事件。

　　新民事訴訟法第五十五條采取不完全列舉的方式，將污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益兩類突出的侵害社會公共利益行為納入公益訴訟范圍，并加以“損害社會公共利益的行為”這一概括形式予以補充，確定了較為明晰、完整的公益訴訟案件范圍。這不僅對社會各界關(guān)注的熱點問題做出了積極回應(yīng)，也為司法機關(guān)在法律實施過程中不斷完善公益訴訟制度留有余地，可操作性較強。

　　在審判實踐中，確定公益訴訟的案件范圍需要注意以下兩個問題:一是只有污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為損害公共利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。如果污染環(huán)境、侵害消費者合法權(quán)益的行為涉及某些個體的利益，基于維護個體利益提起的訴訟，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。二是可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費者合法權(quán)益”兩類案件，其他社會公共利益受到侵害的，如國有資產(chǎn)的侵害、不正當(dāng)競爭的侵害亦可根據(jù)這條規(guī)定救濟。