《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》的政策創(chuàng)新

■洪亞雄

　　《規(guī)劃》的突出特點之一，就是注重政策創(chuàng)新。主要創(chuàng)新之處包括：

　　注重過程控制的污染減排政策。“十一五”期間，工程減排對實現(xiàn)減排目標作出了重大貢獻。“十二五”期間工程減排的潛力收窄。為實現(xiàn)減排目標，《規(guī)劃》將減排重點從生產(chǎn)活動的末端向前端延伸，大力推進結(jié)構(gòu)減排，提出一系列調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展方式的總量控制政策。一是制定重點行業(yè)污染物排放的總量控制政策。嚴格把握污染物排放指標，在確保重點行業(yè)或區(qū)域生產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)定的同時，污染物排放量大幅度下降。二是實施煤炭消費量、機動車保有量控制政策?！兑?guī)劃》要求在大氣聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域開展煤炭消費總量控制試點，探索調(diào)控特大型和大型城市機動車保有總量。三是建立污染物產(chǎn)生量評價制度。評價單位產(chǎn)品的污染物產(chǎn)生量，并同時驅(qū)動淘汰、準入、標桿三套標準，促使污染物控制政策的倒逼機制從生產(chǎn)活動的末端逐步延伸到中端和前端。

　　注重突出重點的污染防治政策。《規(guī)劃》堅持全面推進、重點突破，力圖在環(huán)境質(zhì)量差、風險高、人民群眾反映強烈的區(qū)域或領(lǐng)域取得突破性進展。一是深化淮河、海河等八大重點流域水污染防治工作，實施以控制單元為基礎(chǔ)的精細管理，確保優(yōu)先控制單元水質(zhì)明顯改善。二是在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域?qū)嵤┐髿馕廴韭?lián)防聯(lián)控，努力解決細顆粒物（PM2.5）、臭氧、酸雨等突出大氣環(huán)境問題，切實改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量。三是以重點區(qū)域為核心積極推進重金屬污染綜合防治，在產(chǎn)業(yè)密集、污染嚴重或存在潛在風險的重點防控區(qū)內(nèi)，實施包括源頭減量、過程阻斷、清潔生產(chǎn)、綜合治理、生態(tài)修復在內(nèi)的全過程防治。四是在農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域，以連片整治區(qū)域為重點，加大“以獎促治”政策力度，帶動農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

　　注重強化基礎(chǔ)的環(huán)境管理政策。環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境影響評價等環(huán)境保護的基本制度在《規(guī)劃》中得到進一步發(fā)展強化。一是深化發(fā)展城市環(huán)境規(guī)劃制度。《規(guī)劃》提出探索編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃，這是城市環(huán)境規(guī)劃制度的重大發(fā)展。二是充分發(fā)揮環(huán)境影響評價制度綜合決策、源頭控制作用?！兑?guī)劃》將環(huán)境影響評價作為參與綜合決策的重要渠道，一方面要求嚴格依法開展重點流域、區(qū)域開發(fā)和行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃環(huán)評，建立規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的聯(lián)動機制；另一方面要求加強對環(huán)境影響評價審查的監(jiān)督管理，對環(huán)保重點城市的城市總體規(guī)劃開展環(huán)境影響評估。三是實行以環(huán)境功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的分類指導、分區(qū)控制政策?！兑?guī)劃》提出要結(jié)合全國主體功能區(qū)劃，編制國家環(huán)境功能區(qū)劃。在不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的環(huán)境治理、污染減排、環(huán)境政績考核評估等指導性政策。在重點生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定“生態(tài)紅線”，實施嚴格保護。

　　注重市場調(diào)節(jié)的環(huán)境經(jīng)濟政策。《規(guī)劃》在總結(jié)“十一五”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分利用市場機制，進一步突出了建立健全環(huán)境經(jīng)濟政策體系的基本導向。一是出臺脫硝電價政策。“十二五”期間，火電行業(yè)在落實燃煤電廠煙氣脫硫電價的基礎(chǔ)上，要“研究制定脫硝電價政策”，激勵電力企業(yè)建設(shè)脫硝設(shè)施。二是推動排污權(quán)交易。要不斷提高單位排污權(quán)的產(chǎn)出效益，健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場。三是實質(zhì)性啟動生態(tài)補償政策?！兑?guī)劃》提出“探索建立國家生態(tài)補償專項資金”，對生態(tài)保護良好區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)給予生態(tài)補償。四是完善環(huán)境污染責任保險政策。當前我國環(huán)境污染事故頻發(fā)，群眾利益受損、政府買單局面普遍存在。為改變這一局面，《規(guī)劃》提出“健全環(huán)境污染責任保險制度”，尤其是對重金屬排放等高環(huán)境風險企業(yè)，要實施強制保險制度。五是推進環(huán)境稅費改革。全面落實污染者付費原則，將環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，以環(huán)境保護稅、排污費等方式內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，通過市場機制實現(xiàn)環(huán)境資源的合理分配。

　　注重公平的環(huán)境公共服務(wù)政策。建立環(huán)境基本公共服務(wù)體系，促進環(huán)境基本公共服務(wù)均等化是《規(guī)劃》的重大創(chuàng)新。在教育、醫(yī)療等逐步納入基本公共服務(wù)范疇十余年后，環(huán)境作為公共產(chǎn)品的基本屬性得到認同，環(huán)境保護首次被納入公共服務(wù)體系，成為體現(xiàn)社會公平正義的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等作為基本公共服務(wù)重點，要實現(xiàn)“縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環(huán)境監(jiān)測評估能力”，“保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全”?！兑?guī)劃》還提出了推進區(qū)域環(huán)境保護基本公共服務(wù)均等化的具體要求和措施，確定了環(huán)境保護基本公共服務(wù)的范圍和標準。

　　注重落實責任的環(huán)境行動政策。環(huán)境保護，人人有責，但要明確責任。《規(guī)劃》堅持政府引導、協(xié)力推進的原則，明確企業(yè)主體責任，強化部門協(xié)調(diào)合作，加強環(huán)境信息公開，建立全民參與的環(huán)保社會行動體系。

　?。ㄗ髡撸涵h(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院院長）