全國政協(xié)十一屆一次會議提案第 0022 號

關(guān)于改進(jìn)規(guī)劃環(huán)評工作方法的提案
建議國務(wù)院交環(huán)保部研究辦理

民革中央

　　2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡稱《環(huán)評法》)正式頒布實(shí)施。該法明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并且為配合制度的實(shí)施，環(huán)保部門頒發(fā)了《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍(試行)》。然而從目前已開展的相關(guān)工作來看，由于我國規(guī)劃體系的復(fù)雜性，規(guī)劃環(huán)評在實(shí)踐中遭遇了許多困難?！董h(huán)評法》實(shí)施4年多來，規(guī)劃環(huán)評制度在許多地方并未真正得到有效實(shí)施，其預(yù)想的作用也未得到有效發(fā)揮。

　　目前規(guī)劃環(huán)評工作中存在的問題與不足：

　　一、規(guī)劃體系的復(fù)雜性，導(dǎo)致良好的對應(yīng)關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)。表現(xiàn)為：一是規(guī)劃類型復(fù)雜。例如綜合性的規(guī)劃有國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)部門有城市規(guī)劃、交通部門有交通規(guī)劃、國土部門有土地利用規(guī)劃等等。在地方政府層面，由于各地區(qū)發(fā)展差異較大、部門事權(quán)不同，這一問題更為突出。二是規(guī)劃層次復(fù)雜。同一類規(guī)劃，在不同層級的政府、不同尺度的空間，其關(guān)注重點(diǎn)不一樣，規(guī)劃內(nèi)容的重點(diǎn)不一樣，具體的調(diào)控手段也不一樣。三是規(guī)劃內(nèi)容交疊較多。由于部門之間事權(quán)劃分的問題，同一級政府不同類型的規(guī)劃存在著較大的交疊關(guān)系，例如交通規(guī)劃和城市規(guī)劃都涉及交通，土地利用規(guī)劃與農(nóng)業(yè)規(guī)劃都涉及基本農(nóng)田保護(hù)等等。

　　二、技術(shù)方法上存在問題?，F(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評的做法，大多是對已形成的規(guī)劃草案進(jìn)行評估。由于規(guī)劃體系的復(fù)雜性和技術(shù)方法體系尚未成熟，這一從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評脫胎而來的做法在實(shí)際操作中存在著較多的問題。一是評估成果不夠全面。由于規(guī)劃類型不同、層次不同，僅依靠相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)開展工作，規(guī)劃環(huán)評難以把握不同規(guī)劃的評估重點(diǎn)。二是采用的方法和標(biāo)準(zhǔn)過于僵化。規(guī)劃環(huán)評對影響因素和影響后效的考慮，其綜合性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目環(huán)評，因此在實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)難以進(jìn)行定量預(yù)測和分析的情況。三是難以處理規(guī)劃自身內(nèi)容與規(guī)劃環(huán)評之間的關(guān)系。一部分規(guī)劃尤其是綜合性的規(guī)劃，本身就進(jìn)行了生態(tài)環(huán)境影響的考慮，存在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。

　　三、難以體現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)評的要求。頒布的《環(huán)評法》內(nèi)容中并沒有明確提出規(guī)劃環(huán)評的工作程序要求，雖然國家環(huán)保局在隨后出臺的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》中提出了規(guī)劃環(huán)評的早期介入原則和工作程序的要求，但并未與具體的政府決策流程建立聯(lián)系。因此，現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評大多是在決策鏈的末端進(jìn)行，既難以應(yīng)對規(guī)劃環(huán)評的對象??我國復(fù)雜的規(guī)劃體系，也無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要意義所在，從而在實(shí)際操作中造成了許多問題。因此，要扭轉(zhuǎn)目前規(guī)劃環(huán)評推進(jìn)受阻的局面，當(dāng)務(wù)之急是改變現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評工作方法。

　　對此，我們提出以下建議：

　　一、分階段控制評價(jià)過程和內(nèi)容。

　　在工作階段設(shè)計(jì)上，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃工作內(nèi)容的不同階段開展不同的環(huán)境研究，同時(shí)加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施后的動態(tài)跟蹤工作，視情況開展環(huán)境監(jiān)察與審核，確保環(huán)評目的的實(shí)現(xiàn)。

　　1.前期研究階段，規(guī)劃工作內(nèi)容主要是項(xiàng)目策劃和調(diào)研，而規(guī)劃環(huán)評的主要工作是任務(wù)解讀與環(huán)境因素現(xiàn)狀調(diào)研，具體包括：規(guī)劃項(xiàng)目內(nèi)容與要求解讀；環(huán)評工作邊界的界定；設(shè)計(jì)選用評價(jià)方法；相關(guān)要素的現(xiàn)狀調(diào)研等。比較重要的規(guī)劃，應(yīng)形成環(huán)評工作大綱。

　　2.目標(biāo)評估階段，規(guī)劃主要工作是制定規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃思路等策略性內(nèi)容。此時(shí)規(guī)劃環(huán)評的工作重點(diǎn)包括兩個(gè)方面：一是評估規(guī)劃目標(biāo)和手段的環(huán)境可行性，即發(fā)展目標(biāo)是否超出了資源承載力和環(huán)境容量的限制；二是完善環(huán)境保護(hù)的工作目標(biāo)與思路，在規(guī)劃目標(biāo)策略中充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求。

　　3.方案評估階段，規(guī)劃主要工作是設(shè)計(jì)和選擇規(guī)劃實(shí)施方案，這也是規(guī)劃環(huán)評的核心工作階段，即替代方案評估。所謂“替代方案”，是指為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，可以采取的、供比較和選擇的方案的集合，在某些情況也包括“零方案”，即規(guī)劃不實(shí)施的方案。規(guī)劃環(huán)評應(yīng)通過一系列定量定性方法，全面分析各個(gè)方案的環(huán)境影響，從中篩選環(huán)境最優(yōu)方案作為推薦方案。

　　4.措施制定階段，規(guī)劃的主要工作是制定具體實(shí)施措施，而規(guī)劃環(huán)評主要針對最終方案中可能存在的問題，提出環(huán)境保護(hù)措施建議，既包括工程技術(shù)方面，也包括責(zé)任管理方面。在部分特殊情況下，還應(yīng)明確環(huán)境監(jiān)察與審核的要求。

　　二、對于評價(jià)過程進(jìn)行管理程序控制。

　　規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評一樣，參與的主體包括項(xiàng)目發(fā)起人、環(huán)評單位、環(huán)保部門和評審專家等，所不同的是政府行為的性質(zhì)較濃。由于規(guī)劃主管單位與環(huán)評單位構(gòu)成甲乙方關(guān)系，利益相關(guān)較為明顯，從而會影響環(huán)評結(jié)果的公正性和科學(xué)性。而環(huán)保部門也僅是對環(huán)評最后結(jié)果進(jìn)行評審，缺乏對整個(gè)工作的監(jiān)管力度。因此，必須理清各個(gè)參與主體之間的關(guān)系，并確定其在不同階段的工作內(nèi)容，明確管理程序要求。

　　1.規(guī)劃主管單位在委托進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)同時(shí)委托進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評工作，規(guī)劃編制小組應(yīng)與規(guī)劃環(huán)評小組同時(shí)成立。

　　2.規(guī)劃編制小組與規(guī)劃環(huán)評小組合作開展工作。在了解規(guī)劃編制的要求和基本現(xiàn)狀之后，規(guī)劃環(huán)評小組提出環(huán)評工作大綱，送交環(huán)保部門審查。

　　3.環(huán)保部門根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃內(nèi)容，以規(guī)定的形式審核環(huán)評工作大綱。

　　4.規(guī)劃環(huán)評小組介入規(guī)劃目標(biāo)、方案等工作階段，提出相關(guān)要求，合作進(jìn)行方案遴選，并將相關(guān)考慮和意見納入環(huán)評報(bào)告，作為日后審核的核心內(nèi)容。

　　5.規(guī)劃環(huán)評小組根據(jù)規(guī)劃方案提出環(huán)境保護(hù)措施等要求，形成最終的規(guī)劃環(huán)評成果。

　　6.環(huán)保部門通過專家評審等形式，對規(guī)劃環(huán)評成果進(jìn)行審定。規(guī)劃環(huán)評成果審定之后，規(guī)劃才能正式報(bào)批。

　　三、為更好地推進(jìn)這一工作，國家應(yīng)出臺對于規(guī)劃環(huán)評工作過程進(jìn)行管理、監(jiān)督的有關(guān)政策。為了減少制度創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，還可選擇有條件的城市進(jìn)行試點(diǎn)。